Agências Reguladoras no Brasil

Desvendando as Agências Reguladoras

Você já parou para pensar quem garante a qualidade da sua energia elétrica, do seu serviço de telefonia ou até mesmo a segurança dos alimentos que você consome? No Brasil, essa tarefa é desempenhada pelas Agências Reguladoras. Essas instituições são pilares fundamentais para o funcionamento da nossa economia e para a proteção dos direitos dos cidadãos.

As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público interno, geralmente constituídas sob a forma de autarquias especiais ou outros entes da administração indireta. Sua principal finalidade é regular e/ou fiscalizar a atividade de determinados setores da economia do país, como energia elétrica, telecomunicações, produção e comercialização de petróleo, recursos hídricos, saúde suplementar, entre outros.

1. O Contexto Histórico: Por Que as Agências Reguladoras Surgiram no Brasil?

Para entender o papel das agências reguladoras, é essencial conhecer o contexto de sua criação. Elas são de criação recente no Brasil, surgindo na segunda metade da década de 1990.

1.1. A Transição do Estado Produtor para o Estado Regulador

Historicamente, o Brasil adotou um modelo de Estado produtor, onde o Poder Executivo, através de seus ministérios, intervinha diretamente na ordem econômica. Grandes empresas estatais desempenhavam um papel central em setores estratégicos.

No entanto, a partir das transformações do Estado brasileiro no final da década de 1980 e início de 1990, impulsionadas pela queda do muro de Berlim e pela globalização, houve uma mudança de paradigma. O Estado passou a dar ênfase à sua função reguladora, interferindo indiretamente na ordem econômica, em vez de atuar como produtor direto.

Esse movimento marcou o início da era de desestatização. Parte da prestação de serviços públicos, especialmente nos setores de telecomunicações e energia elétrica, foi transferida para a iniciativa privada. Com isso, o Estado assumiu o papel de agente regulador.

1.2. A Necessidade de Regulação em um Cenário de Desestatização

A nova configuração do Estado, com a participação privada na prestação de serviços públicos, pressupunha uma série de necessidades:

A separação das tarefas de regulação das de exploração de atividades econômicas que ainda permanecessem com o Estado.
A orientação da intervenção estatal para a defesa do interesse público.
A busca do equilíbrio nas relações de consumo nos setores regulados, envolvendo usuários/consumidores e prestadores de serviços.
O exercício da autoridade estatal por mecanismos transparentes e participativos.

Foi nesse contexto que as agências reguladoras foram criadas, como um instrumento do Estado regulador. Elas vieram para suprir eventuais falhas de mercado, a fim de manter a competitividade e estimular o crescimento da economia.

Para concursos: O surgimento das agências reguladoras está diretamente ligado ao processo de desestatização e à mudança do papel do Estado de interventor direto para agente regulador indireto. É crucial entender que elas atuam onde há participação de capital privado na prestação de serviços de interesse coletivo.

2. O Que São e Como Funcionam as Agências Reguladoras?

As agências reguladoras são entidades com características muito específicas dentro da Administração Pública.

2.1. Natureza Jurídica: Autarquias Especiais

As agências reguladoras são normalmente criadas através de leis e possuem natureza de autarquia com regime jurídico especial. Isso significa que são autarquias com poderes especiais, integrantes da administração pública indireta.

São pessoas jurídicas de direito público.
Criadas por lei.
Com autonomia patrimonial, financeira e de gestão.
Sem subordinação hierárquica a um ministério, mas sob controle estatal.
Suas atribuições são especificadas na lei de criação.

A palavra "autarquia" vem do grego "autárkeia", que significa "qualidade do que executa algo por si mesmo". O Decreto-lei nº 200, de 1967, define autarquia como "serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeira, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada".

São consideradas "especiais" por suas características peculiares:

Poder regulador (normativo/regulamentador, fiscalizador, poder de polícia e mediador).
Independência política de seus dirigentes, que possuem mandatos fixos e são estáveis no cargo por um período determinado.
Independência decisória, o que significa que suas decisões não são passíveis de recursos hierárquicos dentro do Poder Executivo.
Função de poder concedente, por delegação, nos processos de outorgas de concessão, autorização e permissão.

Para concursos: A natureza de autarquia especial é um ponto-chave. A distinção de uma autarquia comum reside na maior ou menor autonomia e na forma de provimento dos cargos diretivos (mandato certo e impossibilidade de exoneração ad nutum, ou seja, a qualquer momento). É fundamental memorizar que elas são independentes, mas não soberanas, estando sujeitas a controle.

2.2. O Mandato Fixo dos Dirigentes: Uma Garantia de Independência

Os dirigentes das agências reguladoras são nomeados pelo Presidente da República após prévia aprovação pelo Senado Federal. Estes dirigentes gozam de mandatos com prazo fixo e só podem ser afastados do cargo mediante renúncia ou condenação judicial.

Essa característica, do mandato fixo, é um dos principais instrumentos de proteção contra pressões políticas e visa garantir a discricionariedade técnica das agências, permitindo que suas posições sejam baseadas em critérios puramente técnicos. Encerrado o mandato, os ex-diretores ficam impedidos de prestar, por doze meses, qualquer serviço a empresas controladas pela agência à qual pertenciam.

Para concursos: A fixidez do mandato dos dirigentes é um dos pilares da autonomia e independência das agências. A impossibilidade de exoneração ad nutum (a qualquer momento) é um diferencial importante.

3. Principais Atribuições e Funções das Agências Reguladoras

As agências reguladoras cumprem uma tarefa de grande relevância, pois sua função é essencialmente técnica e sua estrutura é constituída de forma a evitar ingerências políticas em sua direção. Suas atribuições principais são:

Regulação e Controle: Estabelecem normas, regras e regulamentos para orientar a operação dos setores sob sua jurisdição, incluindo segurança, qualidade, padronização, práticas comerciais, tarifas e preços.
Levantamento de Dados, Análise e Estudos: Realizam estudos sobre o mercado objeto da regulação para subsidiar suas decisões.
Elaboração de Normas e Execução da Política Setorial: Devem elaborar as normas disciplinadoras do setor regulado e executar a política setorial definida pelo Poder Executivo e pelo Legislativo.
Fiscalização: Monitoram o cumprimento das normas e regulamentos pelos agentes do mercado, podendo envolver inspeções, auditorias e imposição de penalidades.
Licenciamento e Autorização: Emitem licenças e autorizações para empresas e profissionais operarem nos setores regulados, exigindo requisitos específicos (qualificações técnicas, capacidade financeira, conformidade com padrões de segurança) para evitar serviços de má qualidade.
Defesa dos Direitos do Consumidor: Protegem os direitos e interesses dos consumidores, supervisionando práticas comerciais justas, garantindo a qualidade dos serviços e resolvendo reclamações e litígios.
Incentivo à Concorrência: Promovem a concorrência justa e minimizam os efeitos de monopólios naturais, evitando abusos de poder econômico, investigando práticas anticompetitivas e implementando medidas para garantir a competição leal, como o monitoramento de fusões e aquisições e a prevenção de cartéis e manipulação de preços.
Gestão de Contratos de Concessão e Termos de Autorização/Permissão: Fiscalizam o cumprimento dos deveres inerentes à outorga de serviços públicos delegados e a aplicação da política tarifária.
Arbitragem: Atuam como árbitros entre os agentes do mercado, sempre que previsto na lei de instituição.
Planejamento e Desenvolvimento Setorial: Algumas agências também participam ativamente do planejamento e desenvolvimento do setor regulado, definindo políticas de longo prazo, promovendo investimentos e facilitando a expansão e modernização dos serviços.

Para concursos: As funções de regulação, fiscalização e fomento à concorrência são essenciais. A proteção do consumidor é outra atribuição fundamental. Lembre-se que o poder regulamentar das agências é a capacidade de criar regras obrigatórias para os regulados.

4. Tipos e Exemplos de Agências Reguladoras no Brasil

O Brasil conta com diversas agências reguladoras, atuando em diferentes níveis e setores. Atualmente, existem 11 agências reguladoras federais.

4.1. Agências Reguladoras Federais

As agências reguladoras federais são as mais conhecidas e atuam em setores de abrangência nacional. A Lei 13.848 de 2019 dispõe sobre muitas delas.

Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel): Criada pela Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9.472/97), é responsável por promover o desenvolvimento das telecomunicações no Brasil, regulamentando serviços como telefonia móvel e fixa, satélite e banda larga (incluindo 5G), administrando o espectro de radiofrequências e mediando conflitos entre prestadoras. A Constituição de 1988 já previa a criação de um órgão regulador para telecomunicações.
Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel): Instituída pela Lei 9.427, tem como missão regular e fiscalizar a produção, transmissão, comercialização e distribuição de energia elétrica, visando o aumento da competitividade e o benefício social. Foi uma das três primeiras agências criadas.
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP): Com o objetivo de garantir o abastecimento de combustíveis e defender os interesses dos consumidores, regula a exploração e produção de petróleo e gás, autoriza a construção de refinarias e fiscaliza o processo de importação e exportação de combustíveis e biocombustíveis. Foi uma das três primeiras agências criadas, e sua criação também foi prevista na Constituição de 1988.
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa): Criada pela Lei 9.782/99, atua no controle sanitário de produtos nacionais e importados, fiscalizando portos, fronteiras e aeroportos. É responsável por criar normas e padrões, conceder registros públicos e fiscalizar produtos que possam causar riscos à saúde.
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS): Regula e fiscaliza a atuação de operadoras de planos médico e odontológico na esfera privada, buscando equilibrar interesses entre consumidores e operadoras e garantir o acesso a planos e assistência hospitalar.
Agência Nacional de Águas (ANA): Instituída pela Lei 9.984/2000, implementa a Política Nacional de Recursos Hídricos, regula o uso de rios e lagos de domínio da União, garante a segurança de barragens e institui normas para saneamento básico, irrigação e adução de água bruta.
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ): Criada pela Lei 10.233, busca garantir a prestação de serviços de transporte aquaviário e a exploração da infraestrutura portuária e hidroviária, assegurando competitividade e segurança na movimentação de pessoas e bens por vias aquaviárias.
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT): Criada pela Lei nº 10.233, fortalece a regulamentação e fiscalização das atividades de prestação de serviços e exploração da infraestrutura de transportes terrestres (ferroviário e rodoviário, interestadual e internacional de passageiros e cargas).
Agência Nacional do Cinema (Ancine): Criada pela Medida Provisória 2.2281/01, tem como missão principal o desenvolvimento e a regulamentação do mercado audiovisual brasileiro, fomentando a produção nacional e incentivando o investimento privado.
Agência Nacional de Aviação Civil (Anac): Criada pela Lei 11.182, regula e fiscaliza operações e atividades da aviação civil e infraestrutura aeronáutica/aeroportuária, promovendo a segurança da aviação e estimulando a concorrência.
Agência Nacional de Mineração (ANM): Recentemente criada, seu quadro de pessoal ainda está em transição do antigo Departamento Nacional de Produção Mineral.

Para concursos: É importante conhecer a sigla e o setor de atuação de cada agência federal, bem como as leis de criação das principais (Anatel, Aneel, ANP, Anvisa).

4.2. Agências Reguladoras Estaduais e Municipais

Além das agências federais, o Brasil também possui agências reguladoras em níveis estaduais e municipais.

Agências Reguladoras Estaduais: Exemplos incluem a ARSESP (Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo), a ARCE (Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará), a AGERGS (Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul) e a ADASA (Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal). Elas atuam em múltiplos setores da economia, buscando equilibrar os interesses de prestadores de serviço, usuários e titulares (Municípios, Estados ou Governo Federal).
Agências Reguladoras Municipais: A AGERSA (Agência Municipal de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Cachoeiro de Itapemirim) é um exemplo notável, sendo considerada a primeira agência reguladora brasileira. Ela atua como um órgão multissetorial, regulando os serviços de saneamento para garantir universalização, regularidade, qualidade e modicidade tarifária.

Para concursos: A existência de agências em todos os níveis federativos (federal, estadual, municipal) demonstra a capilaridade do modelo regulatório no Brasil. A AGERSA é um exemplo histórico importante por ser a primeira agência reguladora municipal e brasileira.

5. A Complexa Relação entre Regulação Setorial e Defesa da Concorrência

Um dos temas mais complexos e frequentemente debatidos no sistema econômico brasileiro é a relação entre a regulação setorial e a defesa da concorrência. Essa relação é caracterizada tanto por complementaridade quanto por conflitos regulatórios.

5.1. Conflito de Competências: Cade, Bacen e Anatel

No Brasil, o conflito de jurisdição concorrencial e regulatória ocorre devido à sobreposição de competências entre órgãos como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e agências reguladoras setoriais, como a Anatel e o Banco Central do Brasil (Bacen).

Cade: É responsável pela promoção da concorrência e prevenção de práticas anticompetitivas.
Agências Reguladoras (Anatel, Bacen, etc.): Têm o papel de regulamentar e supervisionar setores específicos da economia.

Essa dualidade pode gerar conflitos de competência e decisões contraditórias, o que afeta a eficácia das políticas públicas e a segurança jurídica no mercado. O objetivo de estudos sobre o tema é justamente analisar essa coordenação e sobreposição de competências, buscando identificar as principais áreas de sobreposição jurisdicional e avaliar os impactos dessas divergências.

Exemplo: O estudo busca investigar como se dá essa interação entre Cade, Bacen e Anatel e suas implicações para os setores regulados. A falta de harmonização entre o Cade e as agências reguladoras pode comprometer a eficiência regulatória e a competitividade dos mercados.

5.2. A Necessidade de Coordenação e Cooperação

Para superar os desafios impostos pela sobreposição de competências, é crucial promover a integração e cooperação interinstitucional. O fortalecimento dos acordos de cooperação já existentes é fundamental para garantir uma abordagem mais coesa e eficiente na regulação econômica e na defesa da concorrência.

A coexistência de jurisdição concorrencial e regulatória no Brasil evidencia a necessidade de maior coordenação e clareza nas atribuições dos órgãos envolvidos.

Para concursos: A "complexa relação" entre regulação setorial e defesa da concorrência é um tema de alta relevância. Entender o papel do Cade como defensor da concorrência e das agências setoriais como reguladoras é fundamental. Questões sobre conflito de competência e a necessidade de coordenação e harmonização são muito cobradas. A teoria da regulação e concorrência de Calixto Salomão é citada como marco teórico.

6. Desafios e Críticas às Agências Reguladoras no Brasil

Apesar de seu papel indispensável, as agências reguladoras no Brasil enfrentam grandes desafios, tanto de ordem jurídica, quanto política e operacional.

6.1. A (In)dependência e (In)autonomia das Agências

Um dos debates mais polêmicos gira em torno do grau de autonomia e independência das agências. Embora sejam autarquias em regime especial, a autonomia conferida a elas nem sempre é completa, especialmente por não possuírem independência total do poder político.

Déficit Democrático: Aspectos constitucionais são questionados pela instituição de órgãos que exercem competências regulatórias com autonomia frente à Presidência da República e o Legislativo, especialmente porque a administração das agências, por meio de mandatos fixos, ocorre sem que os dirigentes tenham sido eleitos, o que pode causar um déficit democrático.
Disputa Política: O levantamento da CNN revelou que o presidente pode nomear muitos diretores e presidentes de agências reguladoras, e esses cargos estão no centro de uma disputa entre o governo federal e o Congresso Nacional. Essa instabilidade e as disputas políticas podem ter um impacto negativo na atração de investimentos. O Ministro de Minas e Energia criticou o modelo atual, afirmando haver um "descasamento de interesses" entre o governo eleito e os órgãos reguladores, chegando a mencionar um suposto "boicote ao governo". Especialistas argumentam que as agências devem manter equidistância entre governo, empresas reguladas e consumidores.
Mandato dos Dirigentes: Embora o STF já tenha se posicionado garantindo o mandato dos dirigentes, impedindo a demissão imotivada (como no caso da AGERGS), esse assunto é retomado quando o governo se sente prejudicado. Apesar disso, o Projeto de Lei sobre agências encaminhado pelo governo ao Congresso Nacional preserva o mandato dos dirigentes.
Diferença entre Autonomia e Independência: O professor Floriano de Azevedo Marques faz uma metáfora para diferenciar autonomia e independência.
- Autonomia: Comparada a um avião, depende do "combustível" (recursos, autorizações) que lhe é dado. Se o combustível acabar, a autonomia é zero.
- Independência: Comparada a um pássaro, é dada por lei e permite voar uma certa distância, independente do "combustível" que se dê. No caso das agências, inclui a independência decisória (instância administrativa final) e a independência política (mandato dos dirigentes), complementadas pela autonomia financeira, patrimonial e de gestão.
Críticas à Diferenciação: Há administrativistas, como Celso Antonio Bandeira de Melo, que criticam essa distinção, afirmando que "independência administrativa", "ausência de subordinação hierárquica" e "autonomia administrativa" são intrínsecos a qualquer autarquia, e que não haveria nada de "especial" nas agências reguladoras, apenas um grau mais ou menos intenso desses caracteres.
Políticas e Diretrizes Governamentais: A ANEEL, por exemplo, deve seguir "as políticas e diretrizes do governo federal", o que para alguns, como o Ministro Nelson Jobim, significa que seu nível de independência é próximo de zero se os objetivos são fixados exclusivamente pelo governo.

Para concursos: A distinção entre autonomia e independência é um conceito complexo e frequentemente cobrado, especialmente a metáfora do avião e pássaro. O mandato fixo como garantia de independência é central. A crítica do déficit democrático e as disputas políticas sobre nomeações são pontos importantes.

6.2. Estruturação e Recursos Humanos

Um problema estrutural que afeta as agências é a falta de um plano de carreiras adequado para seus quadros de pessoal desde a criação.

Inicialmente, a legislação permitiu contratação temporária.
O regime de emprego público (CLT) adotado foi considerado inconstitucional por liminar do STF (Ministro Marco Aurélio), inviabilizando concursos e exigindo prorrogação de contratações temporárias.
Essa situação afetou o clima organizacional e causou perda de servidores treinados para o mercado regulado, devido à remuneração e à competência técnica.
A MP nº 155/2003 e a Lei nº 10.871/2004, que trataram do plano de carreiras, foram consideradas inadequadas, não atendendo às exigências de qualificação técnica e remuneração em setores complexos.

Para concursos: A questão da carreira e regime jurídico dos servidores (CLT vs. estatutário, a suspensão da Lei 9.986) e a deficiência de pessoal qualificado são pontos de atenção.

6.3. Contingenciamento Orçamentário e Financeiro

Um dos problemas mais graves relacionados à autonomia é o contingenciamento orçamentário e financeiro. Agências como ANEEL e ANATEL têm como fonte de receita a taxa de fiscalização, paga pelos consumidores/usuários nas tarifas.

O contingenciamento impede que os consumidores/usuários usufruam da plenitude dos serviços, como fiscalização e tratamento de reclamações.
A taxa é um recurso vinculado, não podendo ser aplicada em objeto diferente daquele para a qual foi criada.
Os recursos contingenciados ficam paralisados, gerando superávits que não são devolvidos ao consumidor nem utilizados em orçamentos futuros, mas contabilizados para o superávit primário.

Para concursos: A fonte de receita das agências (taxas de fiscalização) e o impacto negativo do contingenciamento orçamentário na prestação de serviços e na relação com o consumidor são questões importantes.

6.4. Aspectos Jurídicos e Constitucionais: O Poder Regulamentar

O poder regulamentar das agências reguladoras é um dos pontos que mais geram polêmica jurídica.

Princípio da Legalidade: A criação de regras de observância obrigatória por agências levanta dúvidas sobre eventual violação ao princípio da legalidade (art. 5º, II da CF: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei").
Regulamentos Autônomos vs. Regulamentos de Execução: No Brasil, a Administração Pública só pode agir de acordo com o que a lei expressamente autoriza. Regulamentos autônomos (que criam obrigações sem base legal prévia) não são concebíveis no sistema constitucional brasileiro, apenas os de execução (que se destinam à fiel execução da lei).
Delegação Legislativa (Delegificação): Há um debate se o legislador pode delegar sua função legiferante a um órgão da Administração sem ofender a Separação de Poderes. Alguns autores, como Alexandre Santos de Aragão, defendem o instituto da delegificação, onde o legislador atribui um largo campo de atuação normativa à Administração, que permanece subordinada às leis formais. Essa visão argumenta que não há inconstitucionalidade, mas uma "política legislativa" que transfere a regulação de matéria técnica para outra sede normativa.
- Essa descentralização normativa, principalmente de natureza técnica, é a razão de ser das agências independentes, e a competência normativa integra o próprio conceito de regulação.
- Mesmo quando não há previsão constitucional expressa, a atribuição de funções de regulação e decisão a órgãos especializados e com certa distância do poder político demonstra a incapacidade do legislador de dominar a complexidade dos interesses sociais por si próprio.
Competência Privativa do Presidente da República: A questão de o poder regulamentar das agências (atribuído ao seu órgão diretor) ser inconstitucional frente à competência regulamentar privativa do Presidente da República (art. 84, IV da CF) também é debatida. No entanto, a lei pode conferir poder regulamentar a órgãos ou entidades da Administração Pública distintas da Chefia do Poder Executivo, configurando uma "descentralização do poder normativo do Executivo" para órgãos "tecnicamente mais aparelhados".

Para concursos: Este é um ponto de alta complexidade e recorrência. Dominar o debate sobre o princípio da legalidade e o poder regulamentar das agências. Entender o conceito de delegificação e as diferentes correntes doutrinárias é crucial. A justificativa da especialização técnica e da complexidade social como razões para a delegação normativa é um argumento forte.

6.5. Controle sobre as Agências

As agências estão sujeitas ao controle dos três Poderes da União (Executivo, Legislativo, Judiciário), além do controle social (sociedade, ONGs, Ministério Público).

Superposição de Controles: O grande problema é a superposição de controles (ex: Secretaria Federal de Controle e Tribunal de Contas da União auditam os mesmos pontos), o que desloca a força de trabalho das agências de suas atividades-fim.
Controle Judicial: O controle judicial das decisões das agências é particularmente problemático por ocorrer muitas vezes em primeira instância, causando demora na manifestação da Justiça. Isso permite que decisões colegiadas, baseadas em variáveis técnicas, sejam questionadas permanentemente por decisões de primeira instância, o que é grave devido ao grande universo de usuários e vultosos investimentos. Um exemplo é a ANP, com grande número de liminares expedidas por juízes federais de primeira instância que são frequentemente derrubadas em sequência.
Contrato de Gestão: A proposta do governo federal de usar o contrato de gestão como instrumento de controle é problemática. Embora previsto na lei da ANEEL, nunca funcionou na prática. O contrato de gestão é idealizado para ampliar a autonomia de órgãos enquadrados como "agências executivas", e não para as agências reguladoras que já possuem uma "autonomia especial" por definição legal.

Para concursos: A ideia da submissão aos três poderes e ao controle social é importante. No entanto, o problema da superposição de controles e a demora/ineficiência do controle judicial em primeira instância são os pontos críticos a serem memorizados. A inadequação do contrato de gestão para as agências reguladoras é uma questão relevante.

7. A Importância e os Resultados Esperados da Atuação das Agências

As agências reguladoras são instrumentos indispensáveis para a ação do moderno Estado regulador, essencial para países em desenvolvimento como o Brasil devido à crescente necessidade de capital privado para o desenvolvimento econômico e social.

7.1. Benefícios para Consumidores, Investidores e Sociedade

A atuação das agências deve estar primordialmente voltada para:

Para usuários e consumidores: Garantia de direitos (explicitados em regulamentos e contratos), tarifas/preços justos, melhoria contínua da qualidade do serviço e atendimento, desenvolvimento tecnológico, proteção ao meio ambiente, implementação de políticas setoriais (universalização dos serviços) e atuação descentralizada para aproximar a ação reguladora.
Para investidores/operadores (concessionários): Regras claras e estáveis, remuneração adequada de investimentos e cumprimento de contratos e regulamentos. A segurança que a agência proporciona ao investidor é fundamental para atrair recursos para o país.
Para a sociedade: Equilíbrio de interesses (neutralidade), tratamento isonômico, prestação de contas, transparência, imparcialidade, gestão ágil e eficiente, credibilidade, participação de usuários/consumidores e operadores no processo regulatório, e diálogo permanente.

Há um reconhecimento crescente da indispensabilidade das agências reguladoras para o sucesso dos investimentos privados, que são centrais para suprir o déficit de infraestrutura no Brasil. Agências fortalecidas contribuem para a diminuição do custo de capital nesses setores, com reflexos importantes nas tarifas finais e na disponibilidade e acesso aos serviços.

7.2. Balanço Geral e Pontos de Melhoria

As agências vêm atendendo em parte às expectativas. Há resultados positivos, como:

Aumento dos investimentos nos setores regulados (eletricidade, telecomunicações, petróleo e gás).
Ampliação do acesso aos serviços (principalmente telecomunicações e energia elétrica).
Melhoria da qualidade do serviço em comparação com o período anterior à desestatização.

Contudo, ainda há pontos de melhoria:

Falta um plano de comunicação mais efetivo para que a sociedade compreenda melhor seus papéis.
Necessidade de reduzir o desnível de informação entre usuários e agentes regulados.
Aprimorar os mecanismos de transparência para dar maior visibilidade e compreensão das ações das agências, dada a heterogeneidade da sociedade.

Para concursos: A compreensão de que as agências reguladoras são vistas como indispensáveis para a atração de investimentos e o desenvolvimento sustentável do país é crucial. Saber os benefícios esperados para consumidores e investidores também é importante.

8. Consultas e Audiências Públicas: A Voz da Sociedade na Regulação

As consultas e audiências públicas são processos tradicionais aplicados pelas agências reguladoras em todo o Brasil (federais, estaduais ou municipais) há mais de 25 anos. Seu objetivo é proporcionar uma ampla participação social nas decisões das agências.

8.1. Evolução e Transparência

Observou-se uma evolução no desenvolvimento desses processos:

Inicialmente, as agências submetiam minutas de resoluções sem o devido apoio de notas técnicas explicativas.
Atualmente, a rotina exige textos imprescindíveis para justificar a regulação proposta, visando total transparência e plena compreensão das ideias, para que o resultado seja o mais participativo possível.
As agências também publicam o resultado do processo, analisando cada contribuição e justificando sua aceitação (total ou parcial) ou recusa, além de disponibilizar estatísticas das contribuições.
O conceito é que a proposta submetida deve ser bem elaborada e consolidada, e o resultado da consulta deve manter coerência com as propostas originais, com ajustes razoáveis, mas nunca com total descaracterização do conteúdo. Na remota hipótese de erro completo na proposta original, o mínimo exigível seria a submissão de um novo documento a um processo renovado de consulta.

8.2. Críticas e Violações

Apesar da importância, casos como o da AGERGS na revisão tarifária da Sulgás levantam críticas severas.

Nesse caso, após um documento robusto e coerente com decisões anteriores ter sido submetido à consulta, o processo se tornou "obscuro", e as matérias consolidadas foram "simplesmente trocadas" com base em argumentações "pobres e facilmente refutáveis".
O resultado foi um novo documento com alterações que levaram a uma redução significativa da margem tarifária proposta pela própria AGERGS, contrariando o contrato de concessão.
O mais grave é que o novo documento foi aprovado às pressas, sem que fosse permitida a participação de agentes interessados. Esse novo documento jamais foi submetido a qualquer consulta e audiência públicas, tornando as decisões da agência exatamente contrárias ao que foi consultado.
Esse tipo de situação faz questionar: "para que servem as consultas e audiências públicas?".

Para concursos: As consultas e audiências públicas são mecanismos de controle social e transparência das agências. A importância da coerência entre a proposta original e o resultado final da consulta, bem como a necessidade de uma nova consulta em caso de mudança substancial da proposta, são pontos que denotam boa governança regulatória. Casos de "violência regulatória" onde a transparência e participação são desrespeitadas são exceções, mas importantes para entender os desafios.

9. Conclusões e Recomendações para o Aperfeiçoamento do Modelo Regulatório Brasileiro

As agências reguladoras são, em sua essência, instrumentos indispensáveis para a ação do moderno Estado regulador. O reconhecimento de sua importância é quase unânime, inclusive por parte de setores que, na oposição, tinham uma visão crítica desses órgãos.

No entanto, para que essa consolidação seja plena, são necessários aperfeiçoamentos e a superação de desafios importantes.

9.1. Desafios Principais

Os principais desafios para as agências reguladoras incluem:

Serem reconhecidas como instituições que atendem ao interesse público.
Atender às expectativas dos consumidores/usuários, investidores e sociedade.
Disseminar a cultura da regulação.
Conquistar a independência e a autonomia de forma plena.
Contribuir para delimitar as fronteiras entre agências, governo e mercado.

9.2. Recomendações para Aperfeiçoamento

Para superar esses desafios e fortalecer o modelo, diversas recomendações são apontadas:

Abrigo Constitucional: Dar abrigo constitucional às agências reguladoras, introduzindo a visão do moderno Estado regulador, para eliminar polêmicas jurídicas existentes.
Estatuto Geral Comum: Definir em lei um estatuto geral comum para as agências reguladoras, diferenciando aquelas que exercem função de Estado das que exercem função de governo.
Integração Interagencial: Criar mecanismos adequados para a integração das agências que atuam em ramos de infraestrutura inter-relacionados (ex: ANEEL, ANP e ANATEL).
Controle Jurisdicional Efetivo: Direcionar o controle jurisdicional das decisões das agências para os Tribunais Regionais Federais, evitando a morosidade e a instabilidade geradas pelas decisões de primeira instância. Isso demandaria uma Emenda Constitucional (ao art. 108 da CF).
Controle Social e Político Efetivo: Fortalecer o controle social e político exercido pelo Congresso Nacional.
Aprimorar Transparência: Melhorar os mecanismos de transparência de suas ações, como, por exemplo, reuniões da diretoria abertas aos interessados (a exemplo do STF).
Procuradoria Própria: Ter procuradoria própria, em vez de vinculada à Advocacia-Geral da União, para maior autonomia legal.
Recursos Humanos Adequados: Garantir recursos humanos adequadamente remunerados, com base na remuneração dos servidores do Banco Central, por exemplo, para atrair e reter talentos técnicos.
Descentralização de Atividades: Ampliar ou instituir a descentralização das atividades das agências federais para as agências de regulação dos estados.
Mecanismos de Relacionamento com o Governo: Criar mecanismos de relacionamento com o governo que não sirvam de controle, mas de diálogo institucional.
Ampliar Diálogo: Ampliar o diálogo com usuários/consumidores, prestadores de serviço e a sociedade em geral.
Reduzir Assimetria de Informações: Reduzir a assimetria de informações existente entre consumidores/usuários e prestadores de serviço, garantindo que a participação seja mais equilibrada.

Enquanto não houver um debate aprofundado sobre o papel das Agências, eliminando ou minimizando o viés ideológico dos governos, esses entes de Estado não poderão cumprir com efetividade suas funções de regular setores complexos como os de infraestrutura, criando obstáculos importantes para a atração de investimentos privados essenciais para o desenvolvimento sustentável do País.

Questões de Múltipla Escolha

O que caracteriza uma agência reguladora?
a) Subordinação direta ao governo
b) Independência administrativa e financeira
c) Foco exclusivo na fiscalização
d) Atuação em apenas um setor específico
e) Nenhuma das alternativas
Qual agência é responsável pela regulação do setor de telecomunicações no Brasil?
a) Anvisa
b) Aneel
c) Anatel
d) ANP
e) ANTT
Qual é a principal função da Agência Nacional de Águas (ANA)?
a) Fiscalizar a aviação civil
b) Regular a indústria cinematográfica
c) Gerir os recursos hídricos do país
d) Supervisionar o transporte ferroviário
e) Regular o mercado de petróleo e gás

Gabarito

b) Independência administrativa e financeira
c) Anatel
c) Gerir os recursos hídricos do país