De acordo com o Código Civil Brasileiro (Art. 98), Bens Públicos são aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno e que integram o domínio nacional. Todos os outros bens são considerados particulares, independentemente de a quem pertençam. Essa definição estabelece um critério negativo: tudo o que não se encaixa como bem público conforme esta regra é particular.
Pessoas jurídicas de direito público interno incluem:
A União.
Os Estados-membros.
O Distrito Federal.
Os Municípios.
Autarquias.
Fundações públicas de direito público.
A doutrina administrativista, contudo, aponta que o conceito de bem público no Código Civil é objeto de críticas por se mostrar desatualizado em relação à interação entre entes públicos e privados, e ao regime jurídico aplicável a seus bens. Historicamente, a definição legislativa de bens públicos no Código Civil segue a tradição do Código Civil de 1916, pensando o bem público como uma res nullius (de ninguém em específico) ou res extra commercium (fora de comércio).
A ideia de bens públicos não é recente.
Direito Romano: Já mencionava a existência de bens públicos, classificando-os como res universitatis (coisas da comunidade, como estradas, ruas, praças) e res communi (coisas comuns a todos, como rios, mar, praias). As res publicae consistiam em propriedade pública (terras, escravos) cuja comercialização era proibida.
Idade Média: Bens públicos passaram a pertencer à Coroa, tornando-se propriedade privada do rei, exceto aqueles de uso coletivo (estradas, mares, rios), sobre os quais o monarca detinha apenas poder de fiscalização.
Idade Moderna: Com a formação dos Estados Nacionais, a propriedade do rei foi transferida para o Estado, que assumiu as atribuições antes pessoais dos monarcas. O Código Civil Napoleônico não mencionou diretamente os bens públicos, limitando-se a declarar que certos bens estariam fora do comércio.
Legislação Brasileira: O primeiro Código Civil de 1916 estabeleceu a tripartição dos bens públicos. Essa divisão foi mantida pelo Código Civil de 2002 e permanece em vigor.
Os bens públicos podem ser classificados por diversos critérios. A principal classificação no Brasil, presente no Código Civil, é a tripartita, baseada em sua afetação (destinação a uma função pública concreta e primária):
Definição: São aqueles que toda a população pode usar livremente, como estradas, ruas, praças, rios e mares.
Acesso: O ente titular deve garantir a finalidade de uso coletivo, não cabendo restrição à circulação de pessoas ou cobrança de taxa para o uso.
Exemplos: Praias, ruas, estradas, rios.
Regime Jurídico:
Inalienáveis: Não podem ser alienados enquanto conservarem esta qualificação.
Imprescritíveis: Não podem ser adquiridos por usucapião.
Impenhoráveis: Não podem ser objeto de penhora.
Não oneráveis: Não podem ser gravados com direitos reais de garantia (hipoteca, penhor, anticrese).
Definição: São aqueles que o Estado usa para realizar seus serviços. Visam à execução dos serviços administrativos e públicos em geral.
Acesso: Não são de livre acesso por qualquer pessoa, havendo restrições (muitas vezes, apenas para agentes públicos) ou exigência de pagamento de taxa (como pedágios em rodovias).
Exemplos: Prédios de universidades e hospitais públicos, viaturas de polícia, museus, bibliotecas, aeroportos, mercados, bens móveis utilizados pela Administração. O STF considerou um imóvel funcional em área de organização militar de saúde como bem de uso especial por estar afetado ao serviço público do hospital militar.
Regime Jurídico:
Inalienáveis: Possuem finalidade pública definitiva e são inalienáveis enquanto mantiverem essa qualificação.
Imprescritíveis: Não podem ser adquiridos por usucapião.
Impenhoráveis: Não podem ser objeto de penhora.
Não oneráveis: Não podem ser gravados com direitos reais de garantia (hipoteca, penhor, anticrese).
Definição: Assumem um caráter residual em relação aos dois tipos anteriores. São aqueles que constituem o patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades, e que não possuem uma destinação pública específica. São considerados bens públicos desafetados.
Exemplos: Terras sem destinação específica, prédios públicos desativados, bens móveis inservíveis, terras devolutas.
Regime Jurídico:
Alienáveis (condicionalmente): Diferentemente dos outros, os bens dominicais podem ser alienados, desde que observados os parâmetros e requisitos estabelecidos em lei (como interesse público, avaliação prévia, licitação e, para imóveis, autorização legislativa). O art. 101 do Código Civil de 2002 positiva essa possibilidade.
Imprescritíveis: Embora sejam alienáveis, os bens dominicais NÃO podem sofrer usucapião. Esta é uma previsão constitucional (Art. 183, §3º c/c Art. 191, caput, CRFB/88) e do Código Civil (Art. 102), corroborada pela Súmula 340 do STF.
Atenção: O Código Civil (art. 99, parágrafo único) estabelece que, se a lei não dispuser em contrário, os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público que tenham estrutura de direito privado serão considerados dominicais.
Uma questão importante diz respeito aos bens pertencentes a entidades da Administração Pública com natureza de direito privado, como empresas públicas e sociedades de economia mista.
Conceito Tradicional: Para a maioria da doutrina e o novo Código Civil (Art. 98), os bens dessas entidades são bens privados.
Visão Controvertida (Hely Lopes Meirelles): Hely Lopes Meirelles entendia que esses bens seriam "bens públicos com destinação especial e administração particular", baseando-se no fato de que os bens advêm de pessoas de direito público e podem retornar a elas em caso de extinção.
Interpretação Atualizada: Apesar de serem bens privados, quando essas entidades de direito privado prestam serviços públicos, seus bens diretamente relacionados à prestação desses serviços podem possuir algumas características do regime jurídico dos bens públicos. O Supremo Tribunal Federal, em um leading case sobre a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), estendeu a ela privilégios da Fazenda Pública, incluindo a impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços, desde que afetados a um serviço público, sujeitando a execução ao sistema de precatórios.
As características do regime jurídico dos bens públicos visam protegê-los para que possam cumprir sua finalidade pública.
O que é: Bens públicos de uso comum do povo e de uso especial são inalienáveis enquanto mantiverem sua qualificação, ou seja, não podem ser vendidos, doados, etc..
Bens Dominicais: Podem ser alienados, mas sob condições específicas da lei.
Requisitos para Alienação de Bens Dominicais: Interesse público, avaliação prévia, procedimento licitatório e, para imóveis, autorização legislativa.
Desafetação: Para que um bem de uso comum ou especial possa ser alienado, ele precisa primeiro ser desafetado, ou seja, perder sua destinação pública, passando à categoria de bem dominical.
O que é: Bens públicos, de qualquer categoria (uso comum, especial ou dominical), não são suscetíveis de usucapião. Isso está previsto na Constituição Federal (Art. 183, §3º c/c Art. 191, caput) e no Código Civil (Art. 102).
Súmula 340 do STF: "Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião".
Mudanças Históricas (Importante para Concursos):
Antes de 1916: Não havia proibição legal expressa à usucapião de bens do Estado.
Usucapião pro labore: Foi uma importante exceção aceita em constituições passadas (1934, 1937, 1946), permitindo a aquisição de terras, inclusive públicas, por quem as tornasse produtivas com seu trabalho e nelas tivesse morada. A Lei nº 6.969/1981 também permitia usucapião em terras devolutas rurais.
Constituição de 1988: Revogou qualquer hipótese de usucapião de bens públicos, o que Maria Sylvia Di Pietro considera um grande retrocesso por retirar do particular que cultiva a terra um instrumento de acesso à propriedade pública, justo no momento em que se prestigia a função social da propriedade.
Controvérsia e Crítica (Dúvida Comum / Exceção): Imprescritibilidade dos Bens Dominicais e a Função Social da Propriedade:
Argumento Tradicional: A imprescritibilidade é justificada pela ideia de proteção do interesse público, pela inalienabilidade originária (embora falhe para bens dominicais) e por uma suposta "função social presumida" dos bens públicos. Para alguns, o bem, por sua natureza pública, já cumpriria sua função social, independentemente de destinação e utilidade.
Crítica Doutrinária (Ponto de Divergência): Esta visão formalista é questionada por não se alinhar à abordagem constitucional dos direitos fundamentais. A Constituição da República não isenta os bens públicos do dever de cumprir sua função social, e, pelo contrário, este mandado os afeta com muito mais intensidade do que os bens privados.
Interesse Público Primário vs. Secundário (Chave para Entender a Crítica):
Interesse Público Primário: Razão de ser do Estado, sintetizada em justiça, segurança e bem-estar social (interesses de toda a sociedade).
Interesse Público Secundário: Interesse patrimonial do Estado como pessoa jurídica, de maximizar arrecadação e minimizar despesas (interesse do erário).
A Contrariedade: A proteção patrimonial do Estado é um interesse público secundário. Quando em conflito com um interesse público primário (como o direito à moradia) ou um direito fundamental, o interesse secundário não deve prevalecer, especialmente se o bem público dominical não está cumprindo qualquer função social.
Conclusão da Crítica: A imprescritibilidade irrestrita dos bens dominicais, que são formalmente públicos mas não materialmente afetados a uma função pública, pode se mostrar incoerente com a principiologia constitucional e a função social da propriedade. Não há um argumento jurídico suficientemente válido que sustente a imprescritibilidade dos bens dominicais, parecendo ser uma opção legislativa que contradiz princípios consagrados pela própria Constituição de 1988.
Avanços Judiciais (Posse de Particulares sobre Bens Dominicais): O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reconhecido a possibilidade de manejo de interditos possessórios em litígios entre particulares sobre bem público dominical, aplicando a função social da propriedade e garantindo o direito à posse, embora mantendo a vedação à usucapião.
O que é: Os bens públicos não estão submetidos ao regime da penhora.
Fundamento: Mandamento constitucional (Art. 100 da CF/88) que estabelece que a satisfação dos créditos contra o Poder Público inadimplente deve ser realizada via pagamento de precatórios.
Atualização (Exceção para Pequenos Valores): A Emenda Constitucional nº 20/98 introduziu o §3º ao Art. 100, permitindo que créditos de pequeno valor (definidos em lei) não necessitem observar o sistema de precatórios, mas a garantia da impenhorabilidade dos bens públicos subsiste.
Extensão (Dúvida Comum / Exceção): O STF estendeu a impenhorabilidade a bens de empresas públicas e sociedades de economia mista que estejam afetados a um serviço público.
O que é: Os bens públicos não podem ser gravados com direitos reais de garantia (hipoteca, anticrese e penhor).
Fundamento: Consequência da inalienabilidade e impenhorabilidade. Uma vez que os bens públicos de uso comum e especial são inalienáveis, eles não podem ser onerados. Para os bens dominicais, embora alienáveis sob condição, a sua oneração seria incompatível com as regras de alienação e com o sistema de precatórios em caso de execução.
Afetação: É o ato ou fato pelo qual um bem passa a ter uma destinação pública específica, ou seja, é vinculado a um uso comum ou especial. Pode ser expressa (por ato administrativo ou lei) ou tácita (por atuação direta da Administração ou fato da natureza).
Desafetação: É o ato ou fato pelo qual um bem público perde sua destinação pública específica, passando da categoria de uso comum ou especial para a de bem dominical. Também pode ser expressa ou tácita.
Importância: A afetação e desafetação são cruciais porque determinam o regime jurídico aplicável ao bem, especialmente quanto à sua alienabilidade. Bens dominicais são, por definição, bens desafetados.
A gestão patrimonial na Administração Pública envolve o ciclo de vida dos bens, desde o planejamento das aquisições até a sua baixa. O controle patrimonial enfrenta desafios e precisa de aprimoramentos.
O patrimônio público é a "ferramenta" indispensável para o Estado realizar sua finalidade de distribuir o bem comum e deve ser protegido contra dilapidação ou malversação.
Conceito Amplo de Corrupção: Vai além das figuras típicas do Código Penal. Inclui desvio de vantagem indevida, dilapidação da coisa pública, mau uso da máquina, parcialidade, falta de publicidade, violação da legalidade, ineficiência administrativa, improbidade administrativa, afronta à moralidade e boa-fé, atos ilícitos com aparência de legalidade, favorecimento e uso da coisa pública para interesse particular.
Consequências: Atinge diretamente a sociedade, prejudicando o atendimento de direitos fundamentais como saúde, educação e segurança.
Instrumentos de Defesa: A Constituição e normas infraconstitucionais (Lei da Ação Popular, Lei da Improbidade Administrativa, Lei da Ação Civil Pública, Lei da Responsabilidade Fiscal, Lei da Transparência Pública, Lei Anticorrupção) fornecem instrumentos para a defesa do patrimônio público.
Regra Constitucional (Art. 37, IX): A contratação por tempo determinado deve atender a necessidade temporária de excepcional interesse público e ser prevista em lei.
Ilegalidades Comuns: Contratações para funções efetivas de forma ilegal, sem concurso público, violando a legalidade administrativa, impessoalidade e eficiência.
Terceirização Ilícita: A contratação de serviços típicos da atividade-fim da administração (saúde, educação, segurança pública) por meio de contratos administrativos, em vez de servidores públicos concursados, é ilícita. Esses serviços são permanentes e próprios da atividade pública.
As contratações públicas exigem licitação, exceto nos casos previstos em lei. O Ministério Público atua para combater desvios que causam danos ao erário e enriquecimento ilícito.
Fracionamento de Objeto: Dividir o objeto em várias contratações para usar modalidades de licitação mais simples e com menor publicidade, visando favorecer terceiros. Isso viola o princípio da isonomia e competitividade.
Restrição da Competição por Aglutinação: Incluir bens ou serviços sem similaridade em um só procedimento de licitação, dificultando a participação de mais interessados e violando a competitividade.
Contratação Direta Indevida (Dispensa/Inexigibilidade): Desvirtuar as hipóteses legais de dispensa ou inexigibilidade para contratar sem licitação, seja para serviços não relacionados às finalidades específicas da instituição (Art. 24, XIII), assessoria jurídica/contábil quando as funções são rotineiras, ou shows artísticos por intermediários que não são empresários exclusivos do artista (Art. 25, III).
Verba Indenizatória: Parcela de caráter ressarcitório para cobrir despesas excepcionais decorrentes do exercício de função pública, sem caráter remuneratório. Deve ser prevista em lei e justificada pela necessidade de gastos extras, além de ser comprovada por documentos fiscais idôneos.
Diárias de Viagem: Indenizam despesas extraordinárias de pousada, alimentação e locomoção urbana por afastamento a serviço. Devem ser previstas em lei, regulamentadas e observar os princípios da moralidade, razoabilidade e economicidade. Não são devidas durante recesso parlamentar ou para atividades partidárias, pois não se caracterizam como serviço público.
Patrimônio Público em Sentido Amplo: Inclui não apenas bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico, mas também a preservação da eficiência, moralidade e probidade na gestão pública. Esses são direitos transindividuais de todos os cidadãos.
Patrimônio Moral: Implica o cumprimento dos princípios constitucionais da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
Função Institucional do Ministério Público: Proteger o patrimônio público e social, o meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos, atuando para anular atos lesivos. O MP tem poder investigatório amplo, seja por inquérito civil ou procedimento investigatório criminal.
Este material busca ser um guia completo e atualizado para o estudo dos bens públicos, abordando os pontos mais relevantes e as discussões atuais que permeiam o tema no direito administrativo brasileiro.