A corrupção passiva é um crime praticado por funcionário público contra a administração pública. Ela se configura quando um agente público abusa da sua posição para obter ganhos privados. A origem etimológica do termo "corrupção" vem do latim corruptio, que remetia ao miolo deteriorado de um fruto, e por analogia, representa a deterioração moral em uma sociedade.
De acordo com o Art. 317 do Código Penal (Decreto-Lei nº 2.848/1940), a corrupção passiva é definida como: "Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem".
É importante desdobrar essa definição:
Solicitar ou receber: São os verbos nucleares do crime. "Solicitar" significa pedir, postular, demandar. "Receber" significa obter ou aceitar algo. A iniciativa pode ser do próprio funcionário ("solicitar") ou de um terceiro ("receber" após uma oferta).
Para si ou para outrem: A vantagem não precisa ser para o próprio funcionário, podendo ser para outra pessoa.
Direta ou indiretamente: O benefício pode ser obtido de forma explícita ou por meios dissimulados.
Ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela: Mesmo que o agente não esteja no exercício da função no momento exato, ou nem a tenha assumido ainda, o crime se configura se a vantagem for solicitada ou recebida por causa da sua futura ou passada posição pública. A expressão "em razão dela" é crucial, indicando o nexo causal entre a função pública e a vantagem.
Vantagem indevida: Refere-se a qualquer lucro, ganho, privilégio ou benefício ilícito, contrário ao direito ou à moralidade. Pode ter cunho patrimonial ou não.
Ou aceitar promessa de tal vantagem: Não é necessário que a vantagem seja efetivamente entregue. A mera aceitação da promessa já configura o crime.
O principal bem jurídico protegido pela tipificação da corrupção passiva é a Administração Pública em seus aspectos patrimonial e moral, garantindo seu regular funcionamento. A conduta do funcionário público deve estar em conformidade com os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Quando crimes contra a administração pública são praticados, esse padrão constitucional é violado. De forma mais ampla, os sujeitos passivos são o Estado e a Sociedade, pois a corrupção prejudica o patrimônio público, a probidade, a impessoalidade, a publicidade, a moralidade e a eficiência, afetando diretamente a população.
A corrupção passiva é considerada um crime formal. Isso significa que sua consumação ocorre independentemente da efetiva obtenção da vantagem ou da prática do ato de ofício.
Na modalidade "solicitar", o crime se consuma no momento em que a solicitação chega ao conhecimento de um terceiro. Não é necessária a anuência do particular.
Nas modalidades "receber" ou "aceitar promessa", o crime se consuma no instante do recebimento ou da manifestação de aceite da promessa.
Quanto à tentativa, ela é possível somente na modalidade "solicitar" e desde que feita de forma escrita. Em outras modalidades, como receber, a tentativa é doutrinariamente discutida por se tratar de crimes de consumação antecipada.
A corrupção passiva é um crime próprio. Isso significa que apenas um funcionário público pode ser o sujeito ativo desse delito.
O Art. 327 do Código Penal estabelece que se considera funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública. Além disso, equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em:
Entidade paraestatal: Aquelas que possuem um vínculo com o poder público e controle sobre elas.
Empresa prestadora de serviços contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.
Essa definição abrange uma vasta gama de agentes, desde estagiários que prestam serviços para a Administração Pública até ocupantes de cargos de chefia. Mesmo um funcionário público inativo ou afastado pode praticar corrupção passiva, desde que se utilize da função para obter a vantagem ilícita.
Embora a corrupção passiva seja um crime próprio do funcionário público, pode haver a participação de um particular. Isso ocorre mediante induzimento, instigação ou auxílio secundário ao funcionário público. Se o particular oferece ou promete vantagem indevida, ele comete o crime de corrupção ativa (Art. 333 do Código Penal).
O sujeito passivo imediato é o Estado, em suas diversas esferas (União, Estados-membros, Distrito Federal, Municípios), e todas as pessoas jurídicas mencionadas no Art. 327, § 1º, do Código Penal. O sujeito passivo mediato é a própria sociedade. A corrupção passiva prejudica o cidadão de inúmeras formas, tornando os serviços e as instituições públicas ineficientes, e transformando direitos básicos em moeda de troca.
É comum confundir corrupção passiva com o crime de concussão, pois ambos envolvem um funcionário público buscando vantagem indevida. No entanto, há uma diferença crucial nos verbos nucleares:
Corrupção Passiva (Art. 317 CP): O funcionário público solicita, recebe ou aceita promessa de vantagem indevida. A iniciativa pode ser do funcionário ou do particular.
Concussão (Art. 316 CP): O funcionário público exige (e não apenas solicita/recebe) a vantagem indevida. Fala-se aqui de uma imposição ou determinação do funcionário público.
A pena para ambos os crimes é de reclusão de dois a doze anos, mais multa.
A doutrina penal classifica a corrupção passiva em duas modalidades principais, dependendo da natureza do ato de ofício envolvido:
Ocorre quando a vantagem indevida é solicitada, recebida ou prometida para que o funcionário público pratique um ato ilegal, indevido ou deixe de praticar um ato que deveria ser praticado. Ou seja, o agente pratica algo que não faz parte de suas atribuições ou que é contrário à lei.
Exemplo: Um guarda de trânsito que recebe dinheiro para não multar alguém que cometeu uma infração. Ou um agente penitenciário que recebe vantagem para facilitar a fuga de um preso.
Nesta modalidade, a vantagem indevida é solicitada, recebida ou prometida para que o funcionário público pratique um ato lícito, ou deixe de praticar um ato que, embora legal, beneficiaria o agente público ou outro indivíduo. A questão reside no recebimento da vantagem, e não na ilegalidade do ato em si.
Exemplo: Um oficial de justiça que recebe dinheiro para entregar um mandado de citação. Ou um funcionário do DETRAN que solicita ou recebe dinheiro para agendar um exame oftalmológico, um serviço que ele já deveria prestar sem custos adicionais. O entendimento doutrinário é que a punição visa resguardar a probidade administrativa, pois o funcionário já recebe salário para suas funções.
A legislação brasileira prevê sanções para a corrupção passiva que variam de acordo com a gravidade da conduta.
Para o caput do Art. 317 do Código Penal, a pena é de reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. Atualização (Lei nº 10.763/2003): Antes de 2003, a pena era de 1 a 8 anos de reclusão. A alteração elevou significativamente o mínimo e o máximo da pena, passando para 2 a 12 anos e multa. Essa mudança também explicitou que a vantagem pode ser para si ou para outrem e que a aceitação de promessa configura o crime.
A pena é aumentada de um terço se, em consequência da vantagem ou promessa, o funcionário:
Retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício.
Pratica o ato infringindo dever funcional. Essa disposição serve para punir mais severamente quando a conduta corrupta resulta em um impacto direto na atuação funcional.
O Art. 317, § 2º, do Código Penal prevê uma figura privilegiada (com pena menor): "Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem", a pena é de detenção, de três meses a um ano, ou multa. Neste caso, o funcionário não recebe vantagem indevida para si, mas cede a uma pressão externa (pedido ou influência), agindo de forma irregular em suas atribuições. A motivação não é a ganância, mas a complacência ou submissão a influências.
Exemplo: Um policial rodoviário que deixa de lavrar uma multa por atender exclusivamente aos insistentes pedidos do motorista, sem receber dinheiro.
A pena também pode ser agravada se o funcionário público for ocupante de cargo em comissão ou de função de direção ou assessoramento (Art. 327, § 2º, do Código Penal).
O Princípio da Insignificância (ou bagatela), que afasta a tipicidade material do crime em casos de mínima ofensa ao bem jurídico, não é aplicável aos crimes contra a Administração Pública. Atualização (Súmula 599 do STJ - 2017): Até 2017, havia discussões sobre a aplicação deste princípio, por exemplo, em casos de pequenos presentes. No entanto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) pacificou o entendimento, através da Súmula 599, de que ele não se aplica a esses crimes. A razão é que a probidade administrativa é um valor fundamental, e mesmo pequenas infrações comprometem a moralidade e a confiança nas instituições.
A corrupção não é um problema recente no Brasil; suas raízes são profundas e remontam ao período colonial.
Administração Patrimonialista: Desde o início, a administração pública baseava-se em um modelo patrimonialista, onde o bem público se confundia com o privado. A baixa remuneração de cargos públicos permitia que ocupantes complementassem sua renda com ganhos relacionados às suas atividades, gerando conflito de interesses.
Primeiros Registros: Em 1500, a Carta de Pero Vaz de Caminha já continha um pedido de favor ao Rei D. Manuel para seu genro, caracterizando o que hoje seria corrupção passiva.
Exploração e Ambição: A exploração dos recursos brasileiros pela coroa portuguesa e a ambição dos que chegavam à colônia multiplicaram os casos de corrupção, incluindo o uso de pesos falsificados, produtos de má qualidade e desvio de impostos.
Primeiros Diplomas Penais: As Ordenações Filipinas de 1603 já puniam "oficiais do rei" que recebiam presentes ou serviços prometidos.
Chegada da Família Real (1808): Com a presença da Corte e o influxo de recursos para o desenvolvimento, os casos de corrupção ganharam ainda maiores proporções.
Código Criminal do Império (1830): Trazia crimes contra a "boa ordem e administração pública", com seções sobre prevaricações e abusos de empregados públicos, uma estrutura mais próxima do Código Penal atual.
Proclamação da República (1889): O crescimento da máquina estatal transformou a nomeação para cargos públicos em "moeda de troca" por apoio político. A burocracia excessiva, por vezes, era usada para "criar dificuldades para vender facilidades", fomentando o "favor", a "propina" ou o "jeitinho". O Decreto 847 de 1890, Código Penal dos Estados Unidos do Brasil, inovou ao incluir a figura da "exigência" (concussão) e tratar da conduta do corruptor.
Código Penal de 1940 (Atual): Este marco legal, ainda vigente, foi o primeiro a empregar a palavra "corrupção" e a separar claramente os crimes praticados por particulares dos praticados por funcionários públicos, além de distinguir a corrupção ativa da passiva.
Nas últimas décadas, o Brasil ratificou importantes acordos internacionais de combate à corrupção, como a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC) e a Convenção Interamericana contra a Corrupção (OEA). Esses diplomas estabelecem compromissos do Estado na coibição dessa conduta, embora não definam o crime propriamente.
A corrupção passiva tem efeitos devastadores que transcendem o desvio de dinheiro, afetando profundamente a vida dos cidadãos e o desenvolvimento do país.
Os recursos desviados da corrupção são aqueles que deveriam ser destinados a políticas sociais urgentes e necessárias, como educação, saúde, segurança, transporte e infraestrutura. Isso condena as cidades e o país ao subdesenvolvimento crônico. A falta de investimento na educação, por exemplo, impacta a qualificação profissional e o desenvolvimento econômico e social a longo prazo. Na saúde, os desvios podem significar a ausência de novos hospitais, leitos de UTI, medicamentos, e até a diferença entre a vida e a morte para um paciente.
A corrupção está na contramão da eficiência das ações estatais. Ela pode minimizar a capacidade de ação das políticas sociais ou até inviabilizá-las. Casos de "grande corrupção" ou "corrupção política" distorcem políticas públicas e o funcionamento do Estado, permitindo que líderes se beneficiem em detrimento do interesse público. Demandas sociais urgentes são preteridas por interesses privados, e políticas podem ser forjadas para beneficiar poucos em vez dos realmente necessitados.
A corrupção gera descrença e desmoraliza o país. A sensação de impunidade, a falta de transparência e as falhas na fiscalização alimentam um ambiente fértil para práticas corruptas. Isso afeta a legitimidade democrática e prejudica a credibilidade das instituições públicas perante a população e investidores externos.
Ao desviar recursos das camadas mais pobres da sociedade, a corrupção contribui em grande escala para o aumento das desigualdades. Ela perpetua desigualdades e prejudica o desenvolvimento sustentável.
A corrupção tem um custo financeiro altíssimo. Pesquisas da Fundação Getúlio Vargas (FGV) estimam que a economia brasileira perde, em média, 5% do Produto Interno Bruto (PIB) todos os anos, o equivalente a cerca de R$ 200 bilhões. Os setores da saúde e educação são recordistas em desvios.
Conforme Dallagnol (2017), a corrupção é um "serial killer que mata em silêncio", disfarçada de buracos em estradas, falta de medicamentos, crimes de rua e miséria. Seus impactos afetam a todos, e quanto menores os índices de corrupção, mais desenvolvido é o país.
O combate à corrupção passiva no Brasil é um problema histórico e desafiador, enfrentando obstáculos estruturais, jurídicos, culturais e políticos.
Uma das maiores dificuldades é a cultura de tolerância com pequenas práticas de favorecimento e a persistência de resquícios da gestão patrimonialista, que confunde o público com o privado. Esse fenômeno cultural faz com que práticas ilícitas sejam vistas como inevitáveis ou até "normais". A sociedade brasileira, historicamente, demonstra complacência com a corrupção.
O sistema judicial brasileiro é amplamente conhecido por sua morosidade, o que afeta diretamente os casos de corrupção passiva. A grande quantidade de recursos permitidos e as complexidades processuais contribuem para o atraso nos julgamentos e até para a prescrição de muitos casos, que terminam sem punição. O Brasil possui quatro instâncias de julgamento, o que prolonga excessivamente os processos.
A impunidade é um dos maiores desafios. Apesar de muitas investigações, uma parcela significativa dos envolvidos não é condenada ou cumpre penas mínimas, gerando uma sensação de que a corrupção "compensa".
Exemplo: O esquema de funcionários fantasmas na Assembleia Legislativa do Paraná, em 2008, onde 74 casos de desvio de R$ 4 milhões caminharam para a prescrição, e um novo escândalo similar ocorreu em 2010 com desvio de R$ 100 milhões. O empresário Luiz Vedoin, condenado na Máfia dos Sanguessugas, teve sua punibilidade extinta por prescrição.
A natureza velada da corrupção, geralmente praticada em segredo e sem testemunhas, torna a obtenção de provas extremamente difícil. Muitos crimes de corrupção passiva acabam não sendo punidos, contribuindo para a "cifra negra", ou seja, o número de crimes que ocorrem, mas não são registrados nas estatísticas oficiais. Gravações particulares, por exemplo, não são aceitas pela justiça sem autorização judicial, dificultando a comprovação.
Embora existam diversas leis, ainda persistem brechas significativas que são exploradas pelas defesas para minimizar ou evitar condenações. Além disso, a falta de independência das instituições responsáveis pelo combate à corrupção, frequentemente comprometida por interferências políticas, impacta negativamente a condução de investigações imparciais e efetivas.
Casos de corrupção passiva, especialmente a "grande corrupção" e a "corrupção política", frequentemente envolvem organizações criminosas complexas, com a atuação organizada de diversos atores (políticos, empresários) por longos períodos. Essa complexidade torna a punição ainda mais desafiadora.
O Índice de Percepção da Corrupção (IPC) da Transparência Internacional, que avalia 180 países anualmente, é o principal indicador global. Contexto Atualizado (IPC 2024 - divulgado em fevereiro de 2025):
Pior resultado da série histórica: Em 2024, o Brasil registrou 34 pontos e ficou na 107ª posição entre 180 países, o que representa a pior nota e colocação desde o início da série histórica em 2012.
Queda contínua: Houve uma queda de dois pontos e três posições em relação ao ano anterior (2023). Em comparação com as melhores pontuações (2012 e 2014), o Brasil caiu nove pontos e 38 posições.
Abaixo das médias: O país ficou abaixo da média das Américas (42 pontos) e da média global (43 pontos). No G20, o Brasil ficou em 16º lugar, empatado com a Turquia.
Captura do Estado: A Transparência Internacional aponta que o Brasil falhou em reverter a trajetória de desmonte da luta anticorrupção, com o avanço da captura do Estado pela corrupção, evidenciada pela crescente presença do crime organizado nas instituições estatais.
Retrocesso e Avanços em 2024 (Retrospectiva Brasil 2024): Destaques negativos:
Silêncio do Presidente: A ausência de pronunciamentos do presidente Lula sobre a pauta anticorrupção.
Renegociação de Acordos de Leniência: Processos sem transparência e com conflitos de interesses, beneficiando empresas de macrocorrupção.
Ingerência Política: Permanência de ministro indiciado pela PF e percepção de crescente ingerência política na Petrobras.
Emendas Orçamentárias: Persistência e descontrole das emendas, consideradas um assalto ao orçamento público.
Decisões Judiciais: Decisões do STF com impacto sistêmico na impunidade, conflitos de interesse de magistrados e lobby judicial.
Corrupção Climática: Operações como "Overclean" (desvios de R$ 1,4 bilhão no DNOCS) e "Greenwashing" (venda de créditos de carbono de terras invadidas) revelam corrupção com impacto ambiental. A corrupção nesse contexto exacerba a crise climática e provoca violência contra defensores ambientais.
Destaques positivos:
Transparência nas Emendas Parlamentares: Decisões do STF para maior transparência e rastreabilidade.
Plano de Integridade da CGU: Lançamento do Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027.
Portal da Transparência: Divulgação, ainda que parcial, de dados sobre benefícios e renúncias fiscais.
Fiscalização Ambiental: Esforços que resultaram na queda do desmatamento e redução da exploração ilegal de ouro.
Investigações contra Juízes: Avanços inéditos em investigações contra redes de corrupção no Judiciário.
O ordenamento jurídico brasileiro possui um conjunto de leis que se complementam no combate à corrupção, incluindo a passiva.
O Código Penal é a base para a tipificação dos crimes, incluindo a corrupção passiva (Art. 317) e a ativa (Art. 333). A alteração do Art. 317 em 2003, que elevou a pena e ampliou a abrangência do crime, demonstrou a busca por maior rigor.
Esta é uma norma complementar essencial, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa. Ela prevê sanções civis para agentes públicos que cometam atos visando enriquecimento ilícito ou que causem dano ao erário.
Agente público: Para os efeitos desta lei, considera-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de vínculo, mandato, cargo, emprego ou função.
Sanções: Incluem perda de bens/valores indevidamente acrescidos, ressarcimento ao erário, perda do cargo/função pública, suspensão dos direitos políticos e pagamento de multa.
Um marco importante que estabeleceu a responsabilização civil e administrativa de pessoas jurídicas (empresas) envolvidas em atos de corrupção que prejudiquem a administração pública, seja nacional ou estrangeira.
Sanções para empresas: Multas que podem chegar a 20% do faturamento da empresa, proibição de contratar com o poder público, entre outras.
Acordo de Leniência: Prevê a possibilidade de celebração de acordo de leniência com empresas que colaborem efetivamente com as investigações, oferecendo redução de 2/3 da multa ou isenção de sanções.
Esta lei regulamenta a investigação criminal e os meios de obtenção de prova para organizações criminosas. Introduziu e regulamentou a delação premiada, que se tornou uma ferramenta poderosa no combate à corrupção passiva em grandes investigações, como a Operação Lava Jato. A lei define organização criminosa como a associação de 4 ou mais pessoas, estruturalmente ordenada e com divisão de tarefas, para obter vantagem indevida mediante a prática de infrações penais.
O cenário legislativo está em constante evolução para enfrentar a complexidade da corrupção. Existem projetos de lei em tramitação que buscam preencher lacunas e tornar a legislação mais rigorosa.
PL 2505/2024: Em análise na Câmara dos Deputados, propõe uma pena específica e mais rigorosa (reclusão de 5 a 15 anos) para crimes de corrupção passiva cometidos por agentes de segurança pública, alterando o Código Penal.
PL 5236/2020: Aprovado no Senado em setembro de 2023, visa tornar o crime de corrupção passiva imprescritível e também alterar a Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei 9.613/1998).
PL 206/2015: Acrescenta o Art. 327-A ao Código Penal para estabelecer que a multa aplicada nos crimes de corrupção passiva deverá ser em montante equivalente ao dobro do valor desviado, apropriado ou da vantagem indevidamente recebida.
Esses projetos demonstram a preocupação dos legisladores em combater este crime histórico e desafiador, buscando atualizações no ordenamento jurídico e na celeridade processual.
O combate à corrupção passiva não é responsabilidade apenas do Estado; a participação ativa da sociedade é crucial.
É essencial apoiar e garantir a autonomia e os recursos adequados para que órgãos como o Tribunal de Contas da União (TCU), a Controladoria-Geral da União (CGU), o Ministério Público (MPU) e a Polícia Federal (PF) possam desempenhar suas funções de fiscalização e investigação. O TCU, por exemplo, aprimorou suas ferramentas para detecção de fraudes e corrupção e intensificou a cooperação com outros órgãos.
A transparência nas instituições públicas é um dos elementos principais para o combate à corrupção. Os cidadãos devem acompanhar e participar ativamente da gestão pública, utilizando os portais de transparência para fiscalizar o envio e a alocação de recursos.
A construção de uma cultura de integridade e valores sólidos desde a tenra idade é fundamental. Promover a consciência dos direitos e deveres dos cidadãos e fomentar uma sociedade participativa são estratégias importantes para prevenir e combater a corrupção.
A denúncia é um instrumento poderoso da democracia. Quando se tem conhecimento de atos ilícitos praticados por agentes públicos, é fundamental denunciar.
Canais de Denúncia:
Controladoria-Geral da União (CGU): Através da plataforma Fala.BR (falabr.cgu.gov.br), disponível 24 horas por dia. A CGU tem o dever de manter a identidade do denunciante em sigilo, e é possível fazer denúncias de forma anônima.
Ministério Público Federal (MPF).
Polícia Federal (PF).
Fórum Nacional de Combate à Corrupção.
Canais próprios de estados e municípios.
Segurança do Denunciante: As leis (Lei de Acesso à Informação e Código de Defesa dos Direitos do Usuário dos Serviços Públicos) protegem as informações pessoais do denunciante. Um servidor público não pode ser penalizado por informar crimes ou improbidades à autoridade competente.
A corrupção passiva é um dos maiores desafios para o Brasil. Aprimorar os instrumentos legais e processuais é crucial, mas a promoção de uma cultura de ética e integridade, o fortalecimento dos órgãos de controle e a participação ativa da sociedade são igualmente indispensáveis para construir um futuro mais íntegro e justo para todos.