A Medida Provisória (MP) é um instrumento jurídico de caráter excepcional e provisório, com força de lei, que o Presidente da República pode adotar em situações de relevância e urgência para o país. Ela é um ato de competência originária do chefe do Poder Executivo, mas sua vigência é precária e depende da aprovação do Poder Legislativo para se estabelecer como lei.
Desde sua edição e publicação no Diário Oficial da União (DOU), a MP produz efeitos imediatos, o que significa que ela já está valendo mesmo enquanto tramita no Congresso Nacional. A Constituição Federal a relaciona expressamente como uma das espécies normativas no Artigo 59, inciso V.
Por se tratar de uma atuação do Executivo em uma área tipicamente legislativa, a MP é considerada uma função atípica do Chefe do Poder Executivo. Essa excepcionalidade busca permitir que o Estado responda rapidamente a crises ou necessidades prementes que não podem aguardar o tempo normal do processo legislativo ordinário.
A figura da Medida Provisória no Brasil tem suas raízes no Decreto-Lei.
Decreto-Lei Italiano (1848): A origem histórica da MP remonta ao Decreto-Lei do Estatuto Albertino da Itália, de 1848. O uso de decretos-leis se fortaleceu na Itália após a Primeira Guerra Mundial, devido à necessidade de soluções rápidas para problemas latentes.
Decreto-Lei no Brasil (1937-1988): Esse instituto foi incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro com a Constituição de 1937 (a "Polaca"), permanecendo nas Constituições de 1967 e 1969. Caracterizou-se pela centralização de poder no Executivo, especialmente durante o período da ditadura militar.
Constituição de 1988: Com a redemocratização, os constituintes decidiram reformular o Decreto-Lei, na tentativa de retirar seu caráter autoritário, e introduziram a Medida Provisória no Artigo 62 da Constituição Federal.
Apesar da intenção de ser um instrumento excepcional, a MP foi facilmente assimilada pelo Poder Executivo, que passou a editá-la de forma crescente e, muitas vezes, sem o devido critério de observância dos pressupostos de relevância e urgência.
Período 1988-2001 (Antes da EC 32/2001):
Reedições ilimitadas: A Constituição original não determinava limites para as reedições, e algumas MPs chegaram a ser reeditadas mais de cem vezes. Em 2001, o número de reedições atingiu 2.712, tornando normas transitórias praticamente permanentes.
Falta de limites materiais: As MPs podiam versar sobre quase qualquer matéria, o que gerava críticas e a comparação com o autoritário Decreto-Lei.
Conceitos vagos: A indeterminação dos conceitos de "relevância" e "urgência" permitia uma avaliação política e discricionária.
Críticas: A postura na utilização das MPs gerou críticas de vários segmentos da sociedade, incluindo a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que apontaram o desrespeito ao princípio da separação dos poderes.
Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001: Pressionado pela sociedade e pela comunidade jurídica, o Congresso Nacional promulgou essa emenda, que trouxe mudanças significativas para restringir o campo material e o prazo de vigência das MPs:
Prazo de vigência: Fixou o prazo de 60 dias, prorrogável uma única vez por igual período.
Trancamento de pauta: Após 45 dias da publicação, se não tiver sido votada, a MP passou a trancar a pauta de votações da Casa em que estivesse tramitando, forçando sua apreciação prioritária.
Matérias vedadas: Acresceu à Constituição uma lista de temas que não podem ser objeto de MP, como direito eleitoral, penal, processual penal, processual civil, e matérias reservadas à lei complementar.
Tramitação: Determinou que a tramitação das MPs começaria sempre pela Câmara dos Deputados.
Reedição: Vedou a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
Pós-2009: Restrição do Trancamento de Pauta: Mesmo após a EC 32/2001, o trancamento de pauta reforçou o poder de agenda do Executivo. Em 2009, uma decisão do então Presidente da Câmara, Michel Temer, modificou o trancamento, permitindo que o Legislativo mantivesse um mínimo de atividades autônomas, excluindo algumas matérias do bloqueio, como propostas de emenda à Constituição e projetos de lei complementar.
Para que uma MP seja válida, é imprescindível a observância de requisitos formais e materiais. A ausência de qualquer um deles pode levar à inconstitucionalidade do ato.
São objetivos e claros:
Edição pelo Presidente da República: A MP é um ato exclusivo do Presidente da República.
Submissão imediata ao Congresso Nacional: Após a edição, o Presidente deve submeter a MP de imediato à apreciação do Congresso.
Estes são os elementos basilares e a essência da Medida Provisória, pois a atuação legiferante do chefe do Executivo é uma providência atípica e excepcional. A MP só se legitima mediante a presença cumulativa desses dois requisitos.
Conceitos Indeterminados: Os termos "relevante" e "urgente" são considerados conceitos jurídicos indeterminados (ou vagos, fluidos, imprecisos). Isso significa que, embora não tenham uma definição fechada, possuem um conteúdo que será identificado e densificado no caso concreto pelo aplicador do direito. O Supremo Tribunal Federal (STF) reconhece que pode fiscalizar a aferição desses critérios, mas apenas em hipóteses e circunstâncias excepcionais de abuso de prerrogativa presidencial ou flagrante inexistência.
Relevância: Refere-se à providência que se impõe para tutelar um interesse público qualificado, além do ordinário. As peculiaridades e especificidades da matéria devem reclamar atenção especial e uma atuação excepcional do Estado, cujo objetivo não poderia ser alcançado por outros mecanismos jurídicos. Não se confunde com a relevância ordinária do processo legislativo comum, mas sim com uma relevância extraordinária, excepcional e especialmente qualificada.
Urgência: Conjuga-se com o tempo, impondo a edição da medida por não ser possível aguardar o processo legislativo ordinário (nem mesmo o regime de urgência do PL) sob pena de ocasionar riscos ou danos à coletividade. A urgência pode ser preventiva ou reparadora, e deve ser uma necessidade instante e improrrogável.
Motivação Obrigatória: O chefe do Poder Executivo deve motivar o seu ato, demonstrando de forma clara, inequívoca e objetiva a presença da urgência e da relevância. Essa motivação serve de subsídio tanto para a apreciação do Congresso Nacional quanto para o controle do Poder Judiciário.
A Constituição Federal estabelece expressamente matérias sobre as quais é vedada a edição de Medidas Provisórias. Este é um ponto crucial e muito cobrado em concursos públicos, pois visa preservar a competência do Legislativo e o devido processo legal para temas sensíveis. Alguns exemplos de matérias vedadas incluem:
Nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral.
Direito penal, processual penal e processual civil.
Organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros.
Matéria reservada a lei complementar. A Medida Provisória, tendo força de lei ordinária, não pode tratar de temas que a Constituição exige serem regulados por lei complementar, que demanda um quórum de aprovação mais elevado.
Após a edição e submissão imediata ao Congresso Nacional, a MP segue um rito específico para sua apreciação.
Prazo de Vigência: A MP tem um prazo de vigência inicial de 60 dias, prorrogável uma única vez por igual período, totalizando 120 dias. Os prazos são suspensos durante o recesso parlamentar.
Comissão Mista: Inicialmente, a MP é analisada por uma comissão mista, composta por deputados e senadores. Esta comissão examina os pressupostos constitucionais (relevância e urgência), o mérito e a questão orçamentária, e emite um parecer que pode ser pela aprovação total ou parcial, alteração ou rejeição da MP. O STF já decidiu que o parecer da comissão mista é uma função essencial e imprescindível e não pode ser substituído.
Projeto de Lei de Conversão (PLV): Se o texto original da MP for alterado na comissão mista, ela passa a tramitar como projeto de lei de conversão.
Apreciação Plenária: O texto (MP original ou PLV) segue para o Plenário da Câmara dos Deputados e, em seguida, para o Plenário do Senado Federal. Em ambas as Casas, pode haver discussões e propostas de emendas.
Sanção ou Promulgação:
Se for aprovada como Projeto de Lei de Conversão (ou seja, com alterações), o texto é enviado à Presidência da República para sanção. O Presidente pode vetar o texto parcial ou integralmente.
Se a MP for aprovada sem nenhuma alteração pela Câmara e pelo Senado, ela é promulgada diretamente pelo Congresso Nacional, sem necessidade de sanção presidencial.
Regra: Se a MP não for apreciada em até 45 dias de sua publicação, ela entra em regime de urgência nas Casas do Congresso Nacional (sequencialmente). Com isso, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando ficam sobrestadas (trancadas), até que a votação da MP seja concluída.
Exceções ao Trancamento: O STF interpretou restritivamente o alcance do trancamento de pauta. Ele não se aplica a propostas de emenda à Constituição (PECs), projetos de lei complementar, projetos de decreto legislativo, projetos de resolução, e projetos de lei ordinária que tratem de temas pré-excluídos do âmbito de incidência das MPs. Isso visa garantir um mínimo de autonomia ao Legislativo.
O Congresso tem a prerrogativa de propor emendas ao texto de uma MP.
Limitação (Muito cobrado!): O STF já decidiu que é inconstitucional a inserção, mediante emendas parlamentares no processo legislativo de conversão da MP em lei, de matérias que sejam de conteúdo temático estranho ao objeto original da Medida Provisória e que não atendam aos requisitos de urgência e relevância. Isso impede a prática conhecida como "contrabando legislativo" ou "jabutis".
A MP, por ter força de lei, inova o ordenamento jurídico desde sua publicação. No entanto, sua natureza é provisória e precária.
Produção de Efeitos Imediatos: Diferente de um projeto de lei comum, a MP já está valendo e produzindo efeitos jurídicos desde o momento de sua publicação.
Natureza Primária: É considerada um ato normativo primário, formalmente equiparado à lei de origem parlamentar, capaz de inovar a ordem jurídica.
Se uma MP não for convertida em lei dentro do prazo de 60 dias (prorrogável por mais 60 dias), ela perderá sua eficácia desde a edição (efeitos ex tunc).
Decreto Legislativo: Nesses casos, o Congresso Nacional tem o dever de editar um decreto legislativo para disciplinar as relações jurídicas decorrentes da MP durante o período em que esteve em vigor. Isso evita um vácuo jurídico e a insegurança jurídica.
Reaplicação da Lei Anterior: Caso a MP seja rejeitada ou perca a eficácia, a lei anterior que porventura estivesse suspensa ou alterada pela MP volta a ter validade.
Silêncio do Congresso: Se o Congresso Nacional não editar o decreto legislativo, as relações jurídicas constituídas e decorrentes da medida provisória seguirão regidas por ela.
Se a MP for aprovada e convertida em lei, ela passa a ter caráter permanente e revoga, de fato, as disposições anteriores que foram alteradas ou suspensas.
As Medidas Provisórias, por terem força de lei, estão sujeitas ao controle de constitucionalidade pelo Poder Judiciário, especialmente pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Possibilidade de Controle Prévio: A jurisprudência do STF está pacificada no sentido de que é possível questionar a constitucionalidade de uma MP mesmo antes de sua conversão em lei ou rejeição pelo Congresso Nacional. Seria desarrazoado permitir que uma norma com força de lei produzisse efeitos sem controle judicial até sua apreciação final pelo Legislativo.
Controle dos Pressupostos de Relevância e Urgência: Embora o juízo inicial sobre relevância e urgência seja discricionário do Presidente da República, o STF firmou o entendimento de que pode fiscalizar a existência cabal desses requisitos. Esse controle é excepcional e se justifica apenas quando há abuso de poder ou a manifesta inexistência dos requisitos. Não se trata de substituir o juízo político, mas de assegurar que o Executivo não utilize a MP de forma arbitrária.
Um dos principais motivos para o controle judicial de uma MP é a ocorrência de abuso de poder ou desvio de finalidade. Isso ocorre quando a autoridade (Presidente da República), mesmo atuando nos limites de sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público. O desvio de finalidade corrompe o ato e o torna inconstitucional.
Exemplo Prático e Recente: A Inconstitucionalidade da MP 1.135/2022 Um caso emblemático de controle judicial e declaração de inconstitucionalidade de uma MP por abuso de poder e desvio de finalidade foi a Medida Provisória nº 1.135, de 26 de agosto de 2022.
Contexto: A MP 1.135/2022 visava alterar dispositivos de leis importantes para o setor cultural e de eventos (como a Lei Complementar nº 195/2022 - Lei Paulo Gustavo, a Lei nº 14.399/2022 - Lei Aldir Blanc 2, e a Lei nº 14.148/2021 - Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE). Essas leis haviam sido criadas para dar apoio financeiro urgente ao setor, severamente afetado pela pandemia de COVID-19. O mais crucial é que o Presidente da República havia vetado partes dessas leis, mas seus vetos foram derrubados pelo Congresso Nacional.
Conteúdo da MP 1.135/2022: A MP de 2022, na prática, posterga prazos para repasses de recursos (de 2022 para 2023 na Lei Paulo Gustavo, e de 2023-2027 para 2024-2028 na Lei Aldir Blanc 2) e, significativamente, transforma a obrigação de repasse em mera autorização ("a União entregará" para "a União fica autorizada a destinar"). Além disso, a motivação da MP reproduzia as mesmas razões orçamentárias que justificaram os vetos presidenciais já derrubados pelo Congresso.
Decisão do STF (Min. Cármen Lúcia): Em novembro de 2022, a Ministra Cármen Lúcia deferiu medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.232, suspendendo os efeitos da MP 1.135/2022 com efeitos ex tunc (retroativos).
Ausência de Relevância: O STF entendeu que, já existindo legislação específica sobre a matéria, com ênfase na urgência do cuidado normativo, não havia vácuo legislativo nem espaço para a atuação extraordinária do Executivo. A matéria já era relevante e já havia sido tratada.
Urgência Inversa: A Ministra salientou que a MP demonstrou uma "urgência inversa", pois, em vez de atender às urgências do setor cultural (que as leis anteriores buscavam resolver), a MP prorrogou o prazo de início do apoio financeiro, esvaziando a finalidade das leis.
Desvio de Finalidade: A MP foi considerada um "veto presidencial iníquo e ilícito, por via transversa, à derrubada legislativa dos primeiros vetos". O Presidente da República buscou impor sua vontade sobre o que já havia sido deliberado e reafirmado pelo Poder Legislativo, configurando desrespeito à separação de poderes.
Matéria de Lei Complementar: A MP 1.135/2022 também foi considerada inconstitucional formalmente por alterar a Lei Complementar nº 195/2022, pois é vedada a edição de MPs sobre matérias reservadas a lei complementar.
Impacto: A decisão do STF reforçou a importância do respeito ao processo legislativo e à separação dos poderes, impedindo que o Executivo utilize a MP como ferramenta para contornar decisões do Congresso Nacional.
A edição de Medidas Provisórias configura uma função atípica do chefe do Poder Executivo e, portanto, uma exceção ao princípio da separação dos poderes. A sua utilização deve ser restrita aos termos rigorosos da Constituição para não comprometer a harmonia entre os poderes. O uso excessivo ou em desvio de finalidade pode gerar sérias disfunções e comprometer o Estado Democrático de Direito.
A natureza jurídica da MP é um tema controverso na doutrina, por mesclar procedimentos de ordem administrativa e legislativa.
É um ato de competência originária do chefe do Poder Executivo, o que lhe confere um cunho administrativo ou de governo.
No entanto, ela tem força de lei e, enquanto vigente, inova o ordenamento jurídico, criando direitos e obrigações, o que a aproxima de um ato legislativo.
A Constituição Federal a relaciona expressamente como uma espécie normativa no Art. 59, inciso V.
Natureza Legislativa: Alguns doutrinadores, como Alexandre Mariotti e Eros Roberto Grau, a classificam como ato normativo equiparado à lei ou lei especial com vigência provisória. Clèmerson Merlin Cléve argumenta que é lei no sentido técnico, capaz de inovar a ordem jurídica. A conclusão dos autores do texto-base é que a MP possui natureza legislativa atípica.
Ato Administrativo ou de Governo: Marco Aurélio Greco a compara a um decreto do Executivo, e Sérgio de Andréa Ferreira a classifica como ato de governo, de conotação executiva e política.
Projeto de Lei com Eficácia Antecipada: Manoel Gonçalves Ferreira Filho a entende como um projeto de lei com eficácia antecipada, posicionamento também encontrado na doutrina espanhola para o "decreto-ley".
Categoria Especial de Ato Normativo Primário: Celso de Mello a configura como uma categoria especial de ato normativo primário, revestido de força, eficácia e valor de lei.
A classificação que melhor se adequa, segundo os autores do texto-base, é a de natureza legislativa atípica, pois, embora emanada do Executivo (que não detém tipicamente a função legislativa), ela vincula e inova o ordenamento jurídico enquanto vigente e está elencada entre as espécies normativas constitucionais.
É fundamental diferenciar a MP de outros instrumentos legislativos e normativos, frequentemente confundidos pelos estudantes.
Autoria: PL pode ser proposto por deputados, senadores, comissões do Congresso, Executivo, Judiciário, PGR e iniciativa popular. MP é de autoria exclusiva do Presidente da República.
Vigência Imediata: PL não tem força de lei imediata, precisando de todo o processo legislativo até a sanção. MP entra em vigor e produz efeitos imediatos após sua publicação.
Finalidade: Ambos podem criar ou alterar leis.
Objeto: MP cria ou altera leis infraconstitucionais. PEC é usada para mudar algo que está na própria Constituição Federal.
Quórum de Aprovação: MP precisa de aprovação por maioria simples em cada Casa para ser convertida em lei. PEC exige um processo mais rigoroso: 3/5 dos votos dos membros de cada Casa, em dois turnos de votação.
Ato Final: MP é sancionada pelo Presidente (se modificada) ou promulgada pelo Congresso (se inalterada). PEC, se aprovada, é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado, não necessitando de sanção presidencial.
Autoria: Ambos são atos do Presidente da República.
Finalidade: MP cria ou altera leis. O decreto não cria uma nova lei, nem novos direitos ou obrigações; ele serve para regulamentar uma lei que já existe, detalhando sua aplicação.
Força Normativa: MP tem força de lei. Decreto é norma infralegal, submetida à lei que regulamenta.
A utilização das Medidas Provisórias na prática frequentemente gera desafios e impactos significativos no cenário jurídico e político do país.
Insegurança Jurídica: A constante edição, modificação ou perda de validade de MPs pode causar insegurança jurídica, afetando contratos, direitos e deveres, como ocorreu com a MP 808/2017 da reforma trabalhista.
Desvirtuamento da Finalidade: A falta de observância rigorosa dos pressupostos de relevância e urgência, bem como as reedições (antes da EC 32/2001) e a inserção de "jabutis" (matérias estranhas ao objeto original via emendas), representam um desvirtuamento do instrumento, transformando-o em via ordinária de legislação do Executivo.
Exemplo da MP 808/2017 (Reforma Trabalhista): Esta MP foi editada para "ajustar" pontos da Lei 13.467/17 (Reforma Trabalhista). Ao perder a validade, regras anteriores voltaram a valer, causando um "desajuste".
Dano Moral: A MP definia que valores de indenização por dano moral teriam como referência o teto do Regime Geral de Previdência Social. Com sua queda, o limite passou a ser o último salário contratual do empregado (até 3x para leve, até 50x para gravíssima). Isso gerou a preocupação de desequilíbrios na indenização.
Jornada 12x36: A MP exigia acordo ou convenção coletiva. Com a queda, a Lei 13.467/17 permite a prática mediante acordo individual escrito.
Gestantes em Atividade Insalubre: A MP determinava o afastamento da funcionária durante toda a gestação. Com a queda, a reforma trabalhista não impede, mas garante adicional.
Gorjeta: A MP garantia que a gorjeta pertencia aos empregados e deveria ser anotada na carteira de trabalho. Com a queda, essa garantia de anotação na CTPS é perdida, prejudicando a comprovação de renda do trabalhador.
Impacto na Jurisprudência: A instabilidade gerada pela edição e queda de MPs frequentemente exige que tribunais superiores, como o Tribunal Superior do Trabalho (TST) ou o STF, estabeleçam jurisprudência para pacificar os temas, processo que pode levar anos.
O ano de 2023 ilustra a persistência do uso intensivo das MPs e os desafios de sua tramitação no Congresso:
Número de MPs: Em 2023, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva editou 52 Medidas Provisórias, um número inferior aos seus primeiros anos de mandato anteriores (58 em 2003 e 70 em 2007).
Baixa Conversão em Lei: Dessas 52 MPs, apenas 8 foram convertidas em lei.
Perda de Vigência e Revogação: Um número expressivo de 23 MPs perdeu a vigência ou foi revogada por outras leis aprovadas.
MPs em Tramitação: Ao final de 2023, 21 MPs ainda estavam em tramitação, muitas com prazos apertados para votação, destacando o desafio do Congresso em apreciar todas as matérias dentro do tempo hábil.
Exemplos de MPs em Destaque em 2023:
MP 1184/23: Alterava a tributação de fundos fechados, com vigência até 4 de fevereiro de 2024, mas seu conteúdo foi incorporado em um projeto de lei já aprovado e transformado em lei.
MP 1186/23: Mudava o combate a emergências fitossanitárias, com vigência até fevereiro de 2024.
MP 1187/23: Criava o Ministério do Empreendedorismo, já aprovada pelas duas Casas, aguardando sanção.
Este panorama reforça a natureza dinâmica e, por vezes, desafiadora das Medidas Provisórias no sistema político-jurídico brasileiro, com um alto volume de edições, mas uma taxa relativamente baixa de conversão em lei, o que pode gerar instabilidade e exigir constante atenção dos operadores do direito.