A criação de leis no Brasil é um processo complexo e multifacetado, essencial para a organização da sociedade e a garantia dos direitos e deveres dos cidadãos. Para entender como as normas que regem nosso dia a dia são formuladas, é fundamental conhecer as etapas e os agentes envolvidos no processo legislativo brasileiro. Este guia didático e completo aborda desde os conceitos básicos até as nuances do controle judicial, priorizando as informações mais relevantes para o aprendizado e para a preparação em concursos públicos.
O processo legislativo brasileiro é a sequência de atos ordenados para a produção de normas jurídicas. Ele obedece a regras específicas estabelecidas pela Constituição Federal (CF/88), por leis complementares e pelos regimentos internos das Casas legislativas.
O Brasil é um país dividido em três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Destes, o Poder Legislativo é o principal responsável pela criação das leis. Como o próprio nome sugere, sua obrigação é legislar e criar a legislação.
O Poder Legislativo no Brasil é subdividido em três níveis:
Legislativo Municipal: Formado pelos vereadores, responsáveis por criar as leis municipais.
Legislativo Estadual: Composto pelos deputados estaduais, que criam as leis estaduais.
Legislativo Federal: Formado pelos deputados federais e senadores, encarregados das leis federais, que valem para todo o país.
A iniciativa de propor uma lei é o ponto de partida do processo legislativo. No nível federal, diversas autoridades e entidades podem apresentar propostas de lei:
Qualquer deputado ou senador.
Qualquer comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional.
O Presidente da República.
O Supremo Tribunal Federal (STF).
Os tribunais superiores.
O Procurador-Geral da República.
Os cidadãos (por meio da iniciativa popular).
Algumas matérias, no entanto, são de propositura exclusiva de determinados poderes ou autoridades, geralmente relacionadas a questões administrativas.
Para que um projeto de lei de iniciativa popular seja admitido, ele deve ser proposto por pelo menos 1% do eleitorado nacional, distribuído por, no mínimo, cinco estados. Em cada um desses estados, é necessário haver a assinatura de, no mínimo, 0,3% dos eleitores. A tramitação de um projeto de iniciativa popular segue as mesmas regras de um projeto de lei ordinária.
A Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 59, enumera as principais espécies normativas que compõem o ordenamento jurídico brasileiro:
Emendas à Constituição.
Leis Complementares.
Leis Ordinárias.
Leis Delegadas.
Medidas Provisórias.
Decretos Legislativos.
Resoluções.
Cada uma dessas normas possui um processo de aprovação e requisitos específicos.
As PECs têm como objetivo inserir novos dispositivos, modificar ou retirar texto da Constituição Federal, possuindo a mesma hierarquia que o texto constitucional. Devido à sua relevância, o processo de aprovação é mais rigoroso.
Quem Pode Propor:
No mínimo, 171 deputados ou 27 senadores (correspondente a 1/3 do total de membros).
O Presidente da República.
Mais da metade das assembleias legislativas dos estados.
Etapas e Quórum de Aprovação:
Análise de Admissibilidade (CCJC): A PEC inicia sua tramitação na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados. A CCJC avalia se a proposta não viola as "cláusulas pétreas" da Constituição. As cláusulas pétreas são limitações materiais ao poder de reforma da Constituição e incluem: a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Se a PEC infringir essas cláusulas, ela é considerada inconstitucional e não pode ser aprovada.
Análise do Mérito (Comissão Especial): Se for admitida pela CCJC, o mérito da PEC é analisado por uma comissão especial, que pode propor alterações ao texto original.
Votação no Plenário: A proposta é votada no Plenário em dois turnos. Para ser aprovada, a PEC necessita dos votos favoráveis de 3/5 dos deputados (308 votos) em cada um dos dois turnos. No Senado Federal, seriam necessários 49 votos favoráveis em cada turno.
Destaques: Trechos específicos da proposta podem ser "destacados" para votação separada, a fim de confirmar, retirar ou alterar o texto principal.
Tramitação Bicameral: Após a aprovação em uma Casa (iniciadora), a PEC é enviada para a outra Casa (revisora) para o mesmo processo de debate e votação.
Se for aprovada nas duas Casas sem alterações, é promulgada em sessão conjunta do Congresso Nacional em forma de Emenda Constitucional.
Se houver modificação substancial em uma Casa, ela retorna obrigatoriamente à Casa de origem para nova apreciação. É possível a promulgação "fatiada", ou seja, apenas da parte aprovada por ambas as Casas.
Importante para concursos: Diferente das leis ordinárias, a PEC não é submetida à sanção ou veto presidencial.
As Leis Complementares são instrumentos legislativos cruciais, destinados a regulamentar e detalhar dispositivos constitucionais, abordando temas que requerem maior especificidade e complexidade normativa. A própria Constituição Federal determina as matérias que devem ser regulamentadas por LC.
Quórum de Aprovação: Para ser aprovada, uma Lei Complementar exige maioria absoluta dos votos dos parlamentares. Isso significa mais da metade do total de membros da respectiva Casa legislativa (Câmara ou Senado), independentemente do número de presentes na sessão.
Na Câmara dos Deputados (513 membros), são necessários pelo menos 257 votos favoráveis.
No Senado Federal (81 senadores), são necessários pelo menos 41 votos favoráveis.
Exemplos de Matérias Reguladas por LC (muito cobrados em concursos):
Normas Gerais de Direito Tributário (Art. 146 da CF/88).
Organização das Forças Armadas (Art. 142, § 1º).
Defensoria Pública (Art. 134, § 1º).
Procedimentos Legislativos Especiais (Art. 59, parágrafo único).
Exemplos de Leis Complementares:
Código Tributário Nacional (CTN) (LC nº 5/1970).
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (LC nº 101/2000).
As Leis Ordinárias são a forma mais comum de legislação e abrangem uma vasta gama de temas relacionados ao cotidiano administrativo, social, econômico e político do país. Elas regulam matérias que não são expressamente reservadas à Lei Complementar pela Constituição.
Quórum de Aprovação: Para aprovação, a Lei Ordinária requer maioria simples dos votos. Isso significa a maioria dos votos dos parlamentares presentes na sessão.
Se em uma sessão da Câmara houver 400 deputados presentes, 201 votos favoráveis são suficientes.
Se em uma sessão do Senado houver 50 senadores presentes, 26 votos favoráveis são suficientes.
As Medidas Provisórias são normas com força de lei editadas exclusivamente pelo Presidente da República em situações de relevância e urgência. Elas produzem efeitos jurídicos imediatos desde sua publicação, mas dependem de posterior apreciação e conversão em lei pelo Congresso Nacional.
Prazos e Tramitação (muito importante para concursos):
Vigência Inicial: O prazo inicial de vigência de uma MP é de 60 dias.
Prorrogação: Se não tiver sua votação concluída em ambas as Casas do Congresso Nacional nesse período, a MP é prorrogada automaticamente por igual período (totalizando 120 dias).
"Trancamento de Pauta" (Exceção/Prioridade): Se a MP não for votada em até 45 dias contados de sua publicação, ela entra em regime de urgência na Casa em que se encontrar (Câmara ou Senado), e todas as demais deliberações legislativas da Casa ficam sobrestadas (trancam a pauta) até que sua votação seja concluída. Isso força sua análise prioritária.
Comissão Mista: Inicialmente, a MP é analisada por uma comissão mista (composta por deputados e senadores), onde são apresentadas sugestões de mudança (emendas). A comissão mista aprova um parecer.
Votação nos Plenários: O parecer da comissão mista é submetido aos plenários da Câmara dos Deputados e, posteriormente, do Senado Federal. A votação exige maioria simples, com quórum mínimo de maioria absoluta para abertura da sessão.
Projeto de Lei de Conversão (PLV): Se o texto da MP for alterado pelo Congresso, ela passa a ser chamada de Projeto de Lei de Conversão (PLV). Este PLV precisa ser enviado ao Presidente da República para sanção ou veto.
Promulgação Direta: Se a MP for aprovada sem alterações pelo Congresso, ela é promulgada diretamente pelo Congresso Nacional, sem necessidade de sanção presidencial.
Perda de Validade: Se a MP não for aprovada pelas duas Casas no prazo de 120 dias ou for rejeitada, ela perde a validade.
São atos normativos editados pelo Congresso Nacional. Geralmente, possuem efeitos externos, como a aprovação de tratados e convenções internacionais de Direitos Humanos ou a regulamentação de matérias de competência exclusiva do Congresso.
Também são atos normativos editados pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal. Diferentemente dos Decretos Legislativos, as Resoluções possuem efeitos predominantemente internos, ou seja, aplicam-se dentro da própria Casa que as editou.
São espécies normativas criadas pelo Presidente da República mediante delegação do Congresso Nacional. São pouco utilizadas na história republicana do Brasil.
O processo legislativo de uma lei ordinária federal envolve uma série de etapas bem definidas. Primeiro, os projetos de lei que tramitam na Câmara dos Deputados geralmente são submetidos a até três comissões temáticas. Já os projetos iniciados no Senado, por senadores ou comissões do Senado, começam por essa Casa.
É a apresentação formal de um projeto de lei ou outra proposição, conforme as possibilidades de propositura já mencionadas (parlamentares, comissões, Presidente, STF, etc.).
Uma vez apresentado, o projeto é distribuído pelo presidente da Casa (inicialmente, a Câmara, a menos que venha do Senado) para as comissões temáticas (de mérito) relacionadas ao assunto, no máximo três.
Cada comissão nomeia um relator, que analisa o projeto e as sugestões (emendas) dos deputados, podendo alterar a proposta.
Comissões Especiais: Se um projeto exigir análise de mais de quatro comissões de mérito, é criada uma comissão especial para evitar uma tramitação excessivamente longa.
Comissões de Admissibilidade: As Comissões de Finanças e Tributação (CFT) e a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) são as últimas a analisar os projetos.
A CFT avalia a adequação da proposta ao Orçamento federal.
A CCJC avalia se o projeto está de acordo com a Constituição (constitucionalidade).
Se qualquer uma dessas comissões considerar a proposta inadmissível (por inconstitucionalidade ou inadequação orçamentária), ela é arquivada.
Tramitação Conclusiva: A maioria dos projetos na Câmara pode ter tramitação conclusiva nas comissões, sem necessidade de ir ao Plenário. Se aprovados por todas as comissões, seguem diretamente para o Senado ou para sanção presidencial (se já tiverem passado pelo Senado). Se houver pareceres divergentes ou recurso de 1/10 dos membros da Casa, o projeto vai para o Plenário.
Se o projeto seguir para o Plenário, ele será debatido e votado.
Quórum para Votação: Para um projeto de lei ordinária, o quórum de presença mínima é de maioria absoluta (257 deputados na Câmara). Para a aprovação, é necessária a maioria simples dos votos, em turno único.
Destaques: É comum que o texto principal seja aprovado e alguns trechos, chamados "destaques", sejam votados separadamente para confirmação, retirada ou alteração.
Após a aprovação no Plenário da Casa iniciadora (ex: Câmara), o projeto segue para a Casa revisora (ex: Senado), onde passará por análise e votação.
Se for aprovado sem alterações na Casa revisora, segue para sanção ou veto presidencial.
Se for alterado na Casa revisora, retorna à Casa iniciadora, que analisa apenas as alterações, podendo mantê-las ou restaurar o texto original. Só depois disso segue para sanção ou veto.
Se for rejeitado em uma das Casas, o projeto é arquivado e só poderá ser reapresentado na próxima sessão legislativa (no ano seguinte).
Após a aprovação pelo Congresso Nacional, o projeto de lei é enviado ao Presidente da República, que tem 15 dias úteis para decidir:
Sanção: O Presidente autoriza a publicação da lei, podendo ser total ou parcial. A sanção pode ser expressa (quando o Presidente assina a lei) ou tácita (quando não se pronuncia no prazo de 15 dias úteis, e a lei é automaticamente sancionada).
Veto: O Presidente pode discordar de parte ou de todo o projeto. O veto deve ser justificado.
Se o Presidente vetar, os trechos vetados (ou o projeto inteiro) retornam para análise do Congresso Nacional em sessão conjunta (Câmara e Senado).
O veto pode ser mantido (a lei permanece como está) ou derrubado por maioria absoluta dos votos de deputados e senadores.
Se o veto for derrubado, os trechos antes vetados passam a integrar a lei, e o Presidente é obrigado a promulgá-los.
Promulgação: É o ato que atesta a existência da lei e sua regularidade, conferindo-lhe executoriedade. É a fase em que o projeto de lei se torna lei definitivamente.
Publicação: A lei é publicada no Diário Oficial da União para que todos tenham conhecimento. Ninguém pode alegar desconhecimento da lei para não cumpri-la.
Vacatio Legis: A partir da publicação, inicia-se o prazo de vigência, que é o período para que as pessoas tomem conhecimento da nova lei antes de serem obrigadas a cumpri-la. Algumas leis têm vigência imediata, enquanto outras podem ter um prazo, como 180 dias.
O controle judicial do processo legislativo é uma área de intenso debate, especialmente em concursos públicos. O Supremo Tribunal Federal (STF) admite a possibilidade de parlamentares impetrarem Mandado de Segurança (MS) para proteger seu direito ao devido processo legislativo. Contudo, há divergências sobre quais normas podem ser analisadas judicialmente.
A corrente majoritária no STF sustenta que as controvérsias regimentais (violadas nas regras dos regimentos internos das Casas legislativas) são consideradas matéria interna corporis, insuscetíveis de exame judicial.
Para essa corrente, os regimentos internos são normas criadas pelas Casas do Congresso para reger a liturgia de seu trabalho, e as divergências sobre essas regras devem ser resolvidas apenas no âmbito do Poder Legislativo.
A judicialização só seria legítima quando o vício de inconstitucionalidade estivesse diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa previstos na Constituição (Art. 59 e 60 da CRFB), mas não ao conteúdo da proposta (controle material preventivo).
Exemplos de decisões: O STF negou o conhecimento de MS fundamentados exclusivamente em violação a dispositivos regimentais, argumentando que tais questões se restringem à interpretação interna do Legislativo.
Em contrapartida, uma corrente minoritária defende a sindicabilidade (possibilidade de controle judicial) dos regimentos internos, argumentando que eles estruturam o processo legislativo constitucional e são dotados de força jurídica vinculante.
Argumentos para o controle:
Natureza Jurídica: As disposições regimentais são normas jurídicas imperativas e vinculantes, cuja obrigatoriedade exige resposta do Judiciário em caso de violação.
Estruturação Constitucional: Os regimentos internos estruturam as normas constitucionais sobre o processo legislativo, dando concretude ao devido processo legislativo delineado na Constituição. O desrespeito a essas normas seria, em última instância, uma ofensa ao princípio democrático e ao Estado Democrático de Direito.
Garantia para Minorias Parlamentares: Os regimentos são essenciais para assegurar previsibilidade e segurança às minorias parlamentares, permitindo sua participação na deliberação.
Cidadania e Legitimação: A observância das regras regimentais é indispensável para o pluralismo e a legitimação do processo de elaboração das leis, garantindo o direito do cidadão a um processo legislativo adequado.
Votos Relevantes: Ministros como Luiz Fux e Marco Aurélio já teceram considerações críticas à doutrina interna corporis, destacando a importância da fiscalização judicial de transgressões regimentais para a manutenção do Estado Democrático de Direito.
Atualmente, a jurisprudência do STF mantém a legitimidade ativa privativa de parlamentares para impetrar Mandado de Segurança a fim de questionar o processo legislativo. Isso reflete uma "concepção privatística" do mandato parlamentar, onde apenas os membros do Congresso teriam o direito subjetivo de fiscalizar o rito legislativo.
Cidadão Comum: O cidadão comum, que não é parlamentar, não possui essa legitimidade ativa para o Mandado de Segurança preventivo. A única possibilidade em aberto para o cidadão provocar o Judiciário nesse sentido é o exercício do direito de petição (Art. 5º, XXXIV, "a" da CRFB).
Debate Doutrinário: Críticos apontam que essa restrição inviabiliza o direito do cidadão ao devido processo legislativo e defende a ampliação da legitimidade ativa para incluir, por exemplo, Mandados de Segurança coletivos impetrados por partidos políticos ou entidades de classe.
Controle Repressivo (a posteriori): Tradicionalmente, o controle judicial ocorre a posteriori, ou seja, depois que a lei já integra o ordenamento jurídico.
Controle Preventivo (no processo legislativo): No Brasil, o controle preventivo é admitido pelo STF, mas com a ressalva de que deve se concentrar nos aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, e não no mérito da proposta. A doutrina majoritária resiste ao controle preventivo material de projetos de lei, mas há um consenso quanto à fiscalização quando o trâmite desrespeita os ritos expressamente delineados nos artigos 59 a 69 da Constituição Federal.
As regras do processo legislativo, incluindo as regimentais, são vinculantes e essenciais para a democracia. A inobservância dessas normas constitui um desvio procedimental que afeta a legitimidade da produção da lei.
Razões para a Obediência às Regras Procedimentais:
Planejamento das Ações Parlamentares: Permitem organizar o trabalho e a agenda legislativa.
Transparência: Asseguram que a sociedade compreenda cada proposição e suas motivações.
Garantia da Representatividade Democrática: Materializam a participação dos envolvidos e o fluxo de opiniões diversas, protegendo as minorias.
Manutenção do Estado Democrático de Direito: Um processo legislativo que respeita as regras constitucionais e regimentais é a base para a produção de leis democráticas, que garantem os direitos dos cidadãos.
O uso abusivo de instrumentos emergenciais com força de lei, como as Medidas Provisórias, para contornar os procedimentos legislativos ordinários, é incompatível com a natureza jurídica do processo legislativo. Para evitar tais situações, sugere-se que os corpos legislativos aumentem sua capacidade de supervisão em emergências e que o Judiciário tenha parâmetros mais específicos de controle.
Os trabalhos legislativos são realizados em períodos de quatro anos, que correspondem à duração do mandato parlamentar. Cada um desses períodos é dividido em "sessões legislativas" anuais.
Períodos da Sessão Legislativa Ordinária:
De 2 de fevereiro a 17 de julho (seguido de recesso parlamentar).
De 1º de agosto a 22 de dezembro.
Sessões Legislativas Extraordinárias: Fora desses períodos, o Congresso Nacional pode ser convocado extraordinariamente para tratar de uma pauta específica.
Sessões Preparatórias: São realizadas no início de cada legislatura (a partir de 1º de fevereiro) para a posse dos parlamentares e para a eleição das Mesas Diretoras de cada Casa (Câmara e Senado), com mandato de dois anos. O quórum mínimo para a sessão preparatória de eleição da Mesa é a maioria absoluta de deputados.
Quórum: Número mínimo de parlamentares necessário para que uma votação seja válida ou uma deliberação seja aprovada.
Maioria Simples: Mais da metade dos votos dos presentes na sessão (para Lei Ordinária).
Maioria Absoluta: Mais da metade do total de membros da Casa (para Lei Complementar, ou para sessões de votação).
Maioria Qualificada: Fração específica do total de membros, como 3/5 (para Emenda à Constituição).
Interna Corporis: Expressão usada para descrever matérias consideradas de competência exclusiva e interna do Poder Legislativo, tradicionalmente imunes ao controle judicial.
Devido Processo Legislativo: Garante que a elaboração das leis siga os ritos e princípios estabelecidos pela Constituição e pelos regimentos, assegurando a legitimidade e a participação democrática.
Cláusulas Pétreas: Dispositivos constitucionais que não podem ser alterados por Propostas de Emenda à Constituição, protegendo a essência da Constituição.
Mandado de Segurança (MS): Remédio constitucional que pode ser impetrado por parlamentares para proteger o direito líquido e certo à observância do devido processo legislativo.
Sanção e Veto: Atos do Presidente da República. Sanção é a aprovação do projeto de lei; veto é a recusa, total ou parcial, justificada.
Promulgação e Publicação: Atos finais que conferem existência legal à norma e a tornam pública, respectivamente.
Compreender o processo legislativo não é apenas um requisito para profissionais do direito ou candidatos a concursos, mas uma ferramenta essencial para o exercício pleno da cidadania, permitindo que cada um de nós atue como grupo de pressão dentro do Parlamento e faça parte da mudança legislativa que entende como necessária.